Предметом административного договора может быть. Административный договор. Отличие административно-правового договора от гражданского договора

Предметом административного договора может быть. Административный договор. Отличие административно-правового договора от гражданского договора

Ключевые слова

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР / АДМИНИСТРАТИВНОЕ СОГЛАШЕНИЕ / ПУБЛИЧНЫЙ ДОГОВОР / ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ДОГОВОР / ТРУДОВОЙ ДОГОВОР / ТРУДОВОЙ КОНТРАКТ / ADMINISTRATIVE CONTRACT / AGREEMENT / CONTRACT / CIVIL LAW AGREEMENT / EMPLOYMENT AGREEMENT / EMPLOYMENT CONTRACT

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы - Климкин Николай Степанович

Актуальность и цели исследования. Договор традиционно используют в гражданском и трудовом праве. Теория административного договора является сравнительно молодой, она насчитывает меньше века. Ряд рассматриваемых в статье положений восприняты из работ ученых начала ХХ в. и 1960-1980-х гг. На сегодняшний день степень теоретической разработанности данной проблемы такова, что можно говорить о теории административного договора , находящейся на стадии развития. Цель работы провести сравнительную характеристику административного договора с другими видами договоров и показать возможность использования договорных отношений в административном праве. Материалы и методы. Поставленная цель была достигнута на основе сравнительного анализа административного договора с гражданско-правовым, трудовым договором и административным актом. В работе используются методы исторического и сравнительного правоведения при рассмотрении различных видов договоров. Выводы делаются с использованием общенаучного диалектического метода познания, с присущими ему логическими средствами: анализом и синтезом. Результаты. Исследованы исторические предпосылки применения административного договора в России и особенности административного договора , отличающие его от договоров частного права. Выводы. Административный договор активно применяется на практике органами государства и имеет отличную от частноправовых договоров природу и соответствующие особенности.

Похожие темы научных работ по праву, автор научной работы - Климкин Николай Степанович

  • Проблема определения правовой природы государственного контракта

    2013 / Абрегова Асият Аслановна
  • Конституционно-правовые основы государственно-частного партнерства

    2016 / Романовская Ольга Валентиновна
  • Публичные и частноправовые начала в административном договоре

    2016 / Калина Елена Семеновна, Сощенко Дарья Дмитриевна
  • Контракт о службе в органах внутренних дел как административный акт

    2017 / Игбаева Гузель Римовна
  • Правовые формы труда несовершеннолетних

    2018 / Бронникова М.Н.
  • Понятийные противоречия правового регулирования торгов по Гражданскому кодексу российской Федерации

    2013 / Тонков Константин Владимирович
  • история и значение корпоративного договора в российской Федерации как элемента государственного права

    2019 / Кокоева Луиза Темболатовна, Колиева Ангелина Эдуардовна
  • О правовой природе договоров в сфере использования природных ресурсов

    2017 / Колесникова Кира Владимировна
  • 2015 / Васильева Ю. В., Шуралева С. В.
  • К дискуссии о разграничении трудового договора и договора подряда

    2014 / Ершов Олег Геннадьевич, Карпов Константин Валерьевич

Background. The contract is traditionally used in civil and labour law. The theory of the administrative contract is relatively new, it was invented less than a century ago. A number of provisions considered in the article is taken from the works by the scientists of the early 20th century and 1960s and 1980"s. Today the degree of theoretical elaboration of the problems is in condition that it is possible to speak about the theory of the administrative contract being at the stage of development. The purpose of the work is to compare the administrative agreements with other types of contracts and to show the possibility of using contractual relations in the administrative law. Materials and methods. The purpose was achieved on the basis of the comparative analysis of the administrative contract with the civil law, labor contract and the administrative act. The author used the methods of historical and comparative law considering different types of contracts. Conclusions were made using the general scientific dialectical method of cognition with its inherent logical means: analysis and synthesis. Results. The author researched the historical background of application of the administrative contract in Russia and the distinctive features of the administrative contract compared to the contracts of private law. Conclusions. The administrative contract is actively applied in practice by the state bodies and has distinctive nature and relevant characteristics compared to the private-law contracts.

Текст научной работы на тему «Административный договор в системе договорных отношений Российской Федерации»

№ 2 (30), 2014

Н. С. Климкин

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР В СИСТЕМЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация.

Актуальность и цели исследования. Договор традиционно используют в гражданском и трудовом праве. Теория административного договора является сравнительно молодой, она насчитывает меньше века. Ряд рассматриваемых в статье положений восприняты из работ ученых начала XX в. и 1960-1980-х гг. На сегодняшний день степень теоретической разработанности данной проблемы такова, что можно говорить о теории административного договора, находящейся на стадии развития. Цель работы - провести сравнительную характеристику административного договора с другими видами договоров и показать возможность использования договорных отношений в административном праве.

Материалы и методы. Поставленная цель была достигнута на основе сравнительного анализа административного договора с гражданско-правовым, трудовым договором и административным актом. В работе используются методы исторического и сравнительного правоведения при рассмотрении различных видов договоров. Выводы делаются с использованием общенаучного диалектического метода познания, с присущими ему логическими средствами: анализом и синтезом.

Результаты. Исследованы исторические предпосылки применения административного договора в России и особенности административного договора, отличающие его от договоров частного права.

Выводы. Административный договор активно применяется на практике органами государства и имеет отличную от частноправовых договоров природу и соответствующие особенности.

Ключевые слова: административный договор, административное соглашение, публичный договор, гражданско-правовой договор, трудовой договор, трудовой контракт.

ADMINISTRATIVE CONTRACT IN THE SYSTEM OF CONTRACTUAL RELATIONS OF THE RUSSIAN FEDERATION

Background. The contract is traditionally used in civil and labour law. The theory of the administrative contract is relatively new, it was invented less than a century ago. A number of provisions considered in the article is taken from the works by the scientists of the early 20th century and 1960s and 1980"s. Today the degree of theoretical elaboration of the problems is in condition that it is possible to speak about the theory of the administrative contract being at the stage of development. The purpose of the work is to compare the administrative agreements with other types of contracts and to show the possibility of using contractual relations in the administrative law.

Materials and methods. The purpose was achieved on the basis of the comparative analysis of the administrative contract with the civil law, labor contract and the administrative act. The author used the methods of historical and comparative law

considering different types of contracts. Conclusions were made using the general scientific dialectical method of cognition with its inherent logical means: analysis and synthesis.

Results. The author researched the historical background of application of the administrative contract in Russia and the distinctive features of the administrative contract compared to the contracts of private law.

Conclusions. The administrative contract is actively applied in practice by the state bodies and has distinctive nature and relevant characteristics compared to the private-law contracts.

Key words: administrative contract, agreement, contract, civil law agreement, employment agreement, employment contract.

Функционирование административного договора как научная проблема рассматривалось учеными с начала ХХ в. Применительно к административному праву долгое время было незыблемым мнение о том, что договоры источниками административного права не являются и в качестве юридической формы в процессе государственного управления, т.е. исполнительной и распорядительной деятельности государства, не могут применяться . Однако все больше ученых-административистов считают своим долгом принять участие в разработке концепции законодательного регулирования административного договора в Российской Федерации . Главное заключается в объективных причинах возрастания роли договорного регулирования. Если раньше договорные отношения были характерны преимущественно для гражданского, трудового, семейного права, то ныне картина меняется . На сегодняшний день степень теоретической разработанности проблемы такова, что мы имеем право говорить о теории административного договора, находящейся на стадии развития .

На стадии формирования теории всегда может быть чрезвычайно полезен опыт тех стран, в которых административный договор давно используется в повседневных отношениях и само его существование не подвергается сомнениям. Во многих западноевропейских странах большая часть административных договоров, заключаемых от имени органов государственного управления, выходит за пределы норм частного права, эти договоры являются административными контрактами и подпадают под различные нормы обязательственного права, содержащиеся в Гражданском, а частью в Торговом кодексе. Наиболее доступна нам для изучения информация о формах административной деятельности Франции и Германии . В обеих странах вопросы административного договора отличаются достаточно высокой степенью теоретической и практической разработанности. Кроме того, теория имеет под собой реальную законодательную базу. Большая часть договоров, заключаемых администрацией Франции, носит название административных контрактов и, хотя регулируется нормами общего (гражданского) права и торгового права, приобретает специфические черты, выводящие их за рамки частного права. Во Франции, чтобы договор был классифицирован как административный, он должен обладать хотя бы одним из двух признаков: или содержать особые условия, выводящие его за рамки общего (т.е. частного) права, или (и) иметь своей целью осуществление публичной службы .

В ФРГ административный договор урегулирован Административнопроцессуальным законом от 25 мая 1976 г., включающим раздел «Публично-

№ 2 (30), 2014

Общественные науки. Политика и право

правовой договор». Согласно параграфу 62 данного процессуального закона устанавливается возможность использования некоторых положений Гражданского кодекса, дополняющих и уточняющих правовое регулирование административно-договорных отношений. Административно-процессуальный закон устанавливает лишь принципиальные положения административного договора. В нем не содержатся отдельные нормы, устанавливающие компетенцию местных органов управления по заключению административных договоров, вопросам подведомственности и др. Поскольку АПК ФРГ не включает в себя аналогичные с гражданско-правовыми нормами установления, то в отдельных случаях возникает потребность в применении аналогии права. Нормы гражданского права можно применять и в сфере административных договоров, необходимо лишь в каждом конкретном случае проверить, имеются ли предпосылки для применения аналогии закона . Таким образом, в отдельных европейских странах получило развитие законодательное закрепление применения административных договоров.

В России одно из первых упоминаний об административном договоре встречается в учебнике административного права, изданном в 1908 г. Автор данного учебника В. В. Ивановский, рассуждая о сфере публично-правовых отношений между органами власти и гражданами, писал, что такие отношения возникают или по обоюдному согласию, или принудительно. Как пример соглашения он приводит поступление на государственную службу: «Частные лица добровольно и свободно, по соглашению с органами власти, вступают в отправление служебных обязанностей; однако раз вступление сделано, возникают уже публично-правовые отношения должностных лиц, с одной стороны, к разного рода государственным учреждениям, с другой - к частным лицам» . Таким образом, автор делает вывод, что если результатом соглашения становится возникновение публично-правовых отношений, то само соглашение имеет публично-правовую (в данном случае административно-правовую) природу.

После 1917 г. темы административного договора касались в своих трудах А. И. Елистратов и В. Л. Кобалевский . Они писали в своих трудах о применимости договорного начала и в советском административном праве. Непосредственно проблеме административного договора в 1928 г. была посвящена статья К. Сперанской «Об административном договоре». По мнению К. Сперанской, публичные соглашения заключаются и между неравноправными партнерами. Это административные договоры между административным органом и частным лицом или частной организацией .

В конце 30-х гг. ХХ в. административное право было исключено из планов учебных заведений СССР и, соответственно, на термин «административный договор» и саму теорию был наложен своеобразный запрет. Последующее упоминание этой проблемы появилось в сообщении Ц. А. Ямпольской «О теории административного договора», опубликованном в 1966 г. Анализируя в своей публикации статью болгарского академика Петко Стай-нова «Теория административных договоров и социалистическое право», Ц. А. Ямпольская пишет, что тема, как будто бы находившаяся на втором эшелоне правовой науки, неожиданно оказалась на редкость актуальной и нужной . Еще одно упоминание о проблеме административного

Social sciences. Politics and law

Известия высших учебных заведений. Поволжский регион

договора встречается в работе В. И. Новоселова «К вопросу об административных договорах», опубликованной в 1969 г. Задаваясь вопросом о равенстве сторон в административном договоре, В. И. Новоселов считал его содержащим в себе элементы и властеподчинения, и равноправия . Таким образом, развитию теории административного договора в СССР не уделялось должного внимания. По мнению известного в России и за рубежом профессора Ю. Н. Старилова, «за 70 с лишним лет существования советской власти проблема административного договора не стала предметом особого внимания ни законодателей, ни практиков, ни ученых-юристов» .

После 1991 г., учитывая изменившуюся политическую ситуацию в стране, договоры стали широко применяться различными отраслями права, включая конституционное и административное. В частности, на этот процесс указывает А. В. Петухов: «...с февраля 1994 г. по май 2000 г. - период заключения договоров между центром и субъектами РФ. В России складывается конституционно-договорная модель федерализма, когда некоторые субъекты Федерации выстраивают свои отношения с центром не только на основе Конституции РФ, но и при помощи заключенных с федеральным центром договоров, зачастую во многом не соответствующих действующей Конституции. С января 1996 г. договорный процесс вступает в новую фазу. Интенсивность его ведения приобретает постоянно нарастающий характер. Субъекты фактически считают свои правомочия выше Конституции РФ, которая не действует в полном объеме, что ставит вопрос о суверенитете Российского государства. В этот период было заключено около 50 договоров, подписано от 5 до 15 соглашений к каждому» . В данный период ряд ученых ставят вопрос о законодательном закреплении применения административных договоров в Российской Федерации. В частности, за скорейшую разработку концепции административного договора высказывались В. Г. Розенфельд, Ю. Н. Стари-лов, Ю. А. Тихомиров и др. . Ю. Н. Старилов предложил модель Федерального закона «Об административном договоре в Российской Федерации», включающего в себя четыре главы: 1) «Общие положения»; 2) «Административно-правовое производство»; 3) «Противоправность административно-правового договора и ее правовые последствия»; 4) «Ответственность участников административно-правового договора» . Данный модельный закон является в России одной из первых попыток сформировать общую теорию применения административных договоров, однако детальной разработки и внедрения он не получил.

Следует отметить, что среди ученых нет единства в употреблении терминологии рассматриваемого правового института. Так, А. В. Демин отмечает, что наряду с термином «административный договор» используются и другие, а именно: административный контракт, административно-правовое соглашение, публично-правовая сделка, координационное соглашение, ведомственное соглашение, управленческий договор, государственный контракт (договор), а также просто контракт, договор, соглашение, договоренность .

В юридической литературе термин «административный договор» обычно употребляется для обозначения соответствующих отношений между органом государства и гражданином, а термин же «административное соглашение» используется для обозначения такого рода отношений между двумя

University proceedings. Volga region

№ 2 (30), 2014

Общественные науки. Политика и право

коллективными субъектами административного права. Наличие лишь отдельных элементов договорного характера в рассматриваемых случаях дает основания для того, чтобы для их обобщенного обозначения употреблять термин «административно-правовые соглашения». В настоящее время такого рода соглашения заложены в основание контрактной системы замещения должностей в Вооруженных силах, при формировании администрации государственных объединений и предприятий и т.п. При этом контракт содержит в себе не только обычные для трудовых отношений элементы, но и определяет объем исполнительных функций и соответствующих им полномочий, что весьма важно с административно-правовых позиций. Как видим, ученые-админист-ративисты, используя тот или иной термин, исходят из своего внутреннего убеждения в смысловой целесообразности.

Существуют разные типы договоров, но им всем присущи общие принципы договорного регулирования. Это: 1) диспозитивность правового регулирования (свобода договорных условий); 2) автономия воли (добровольность заключения) договаривающихся сторон; 3) формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон; 4) эквивалентный характер; 5) взаимная ответственность сторон, выражаемая словами: «договор есть закон для сторон» и «заключил договор - исполняй». Вышеупомянутые общие принципы договорного права действуют по отношению к административным договорам с определенными ограничениями, обусловленными особенностями административно-правового регулирования. Упомянутые особенности заложены в определении административного договора, данного различными учеными. Так, Д. Н. Бахрах дает следующее определение: административный договор - это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников .

Наиболее полное определение административного договора было дано

В. А. Юсуповым, который характеризует административный договор как «определенное актами административного права соглашение двух или более субъектов, из которых один или все являются обязательно органами государственного управления либо их законными представителями. Это соглашение направлено на установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей у органов государственного управления, субъективных имущественных или неимущественных прав у граждан и их социальных формирований» . В. И. Новоселов включает в качестве одного из субъектов соглашения по административному договору орган местного самоуправления: «Административный договор - соглашение между исполнительным органом государственной власти или местного самоуправления, с одной стороны, и гражданином, предприятием либо иным субъектом, с другой стороны, об осуществлении деятельности, имеющей обоюдовыгодное значение для государства либо местного самоуправления и для субъекта исполнительной деятельности по вопросам, входящим во властную компетенцию исполнительного органа» .

В общем виде понятие административного договора можно сформулировать как соглашение двух или более субъектов административного права, с

Social sciences. Politics and law

Известия высших учебных заведений. Поволжский регион

помощью которого возникают, изменяются и прекращаются административные правоотношения, при этом одна из сторон - всегда орган или представитель органа административной власти.

Следует отметить, что договор является внеотраслевым институтом и имеет общеправовую ценность. Проведенный А. Ю. Мелеховой анализ юридической литературы показал, что договор как фундаментальная общеправовая категория может использоваться как в сфере частного, так и в сфере публичного права. По ее мнению, в рамках административного права как самостоятельной отрасли российского права необходимо рассматривать административно-правовой договор, который обладает и некоторыми общими чертами, вытекающими из общих принципов договорного регулирования (добровольность заключения; формальное равенство сторон как партнеров; согласие сторон по всем существенным аспектам договора; автономия волеизъявлений субъектов; взаимная ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее исполнение принятых обязательств; законодательное обеспечение договоров, придающее им юридическую силу), и специальными признаками, обусловленными их отраслевой спецификой .

Для определения сущности административного договора его необходимо отграничивать от других публично-правовых договоров, гражданскоправовых договоров, трудовых договоров и от административных актов. Понятие «публичный договор» является более широким по сравнению с административным договором. Так, в классификации, данной Ю. А. Тихомировым, названы следующие виды договоров: учредительные договоры; компетенционно-разграничительные соглашения; соглашения о делегировании полномочий; программно-политические договоры о дружбе и сотрудничестве; функционально-управленческие соглашения; договоры между государственными и негосударственными структурами; договоры о гражданском согласии; международные договоры . Таким образом, любой административный договор можно рассматривать как публичный, но не все публичные договоры являются административными.

Каковы признаки административного договора, отличающие его от обычного гражданско-правового договора, который в настоящее время выделяют российские правоведы? Д. Н. Бахрах обращает внимание на следующее:

1. Административные договоры имеют, как правило, организационное содержание, их целью является достижение общественно значимых результатов.

2. Административный договор всегда выступает как правовая форма деятельности субъектов, которые обладают определенной степенью самостоятельности в решении соответствующих вопросов, хотя права и обязанности сторон, даже если они не находятся в отношении «власть - подчинение», не равны, поскольку речь идет об управленческих, а не имущественных отношениях. Одной из сторон отношений является участник административного управления, а заключаются они между субъектами административного права.

3. Административный договор в России не обеспечен судебной защитой, и невыполнение одной из сторон или обеими сторонами взятых на себя обязательств не влечет применения имущественных санкций.

4. Административный договор не является совершенно самостоятельной формой управления, но непосредственно связан с административным актом, с осуществлением административным органом своих обязанностей.

University proceedings. Volga region

№ 2 (30), 2014

Общественные науки. Политика и право

5. Нормативной базой административно-договорной практики являются нормы административного, а не гражданского права. При этом общие правила еще не разработаны, а частные нормы содержатся как в законах, так и в подзаконных актах.

6. Административный договор во многих случаях может заменить административный акт.

7. За нарушение договора возможно применение мер различных видов ответственности: общественной, дисциплинарной, политической, материальной, финансовой, не исключено применение и других видов принуждения.

В другой своей работе Д. Н. Бахрах выделяет виды административных договоров по предметному критерию: договоры о компетенции; договоры в сфере управления государственной собственностью; договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве государственными контрактами); контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб; финансовые и налоговые соглашения; договоры о взаимодействии, сотрудничестве; различного рода концессии и инвестиционные соглашения . По мнению Ю. Н. Старилова, «выделенная Д. Н. Бахрахом система признаков, характеризующих административный договор, пожалуй, в отечественной литературе прецедентов не имела. В основном с ней можно согласиться, хотя, думается, и в ней не вполне раскрывается содержание административных договоров и административного режима их реализации, а отдельные положения требуют более детального уточнения. Такое положение иным быть и не может, ибо до настоящего времени в России не принят закон об административных договорах либо административно-процессуальный кодекс, регламентирующий административно-договорной процесс» . Работа над признаками административного договора показала, что традиционные для гражданского договора признаки: равенство контрагентов в договоре, свобода вступления контрагентов в договорные отношения - подвергаются настолько существенной корректировке применительно к административному договору, что не могут считаться определяющими для него. Такое положение объясняется сохранением администрацией в договоре своего публично-властного статуса и особым назначением административно-договорных отношений. Ряд других признаков: обособленность субъектов договора и обособленность их волеизъявлений, соотношение закона и усмотрения сторон при формировании условий договора - остаются независимыми от отраслевой принадлежности договора.

В процессе создания теории административный договор приобретает также признаки, свойственные именно ему: сочетание публичных и частных интересов в соотношении, позволяющем в первую очередь обеспечивать выполнение органом власти публичных функций (цель, т.е. достижение публично значимого результата, - определяющая черта административного договора), а во вторую - давать возможность невластному субъекту решать с помощью договора свои частные задачи .

Проблеме отличия административного договора от трудового договора был посвящен ряд научных работ . В течение длительного времени

Social sciences. Politics and law

Известия высших учебных заведений. Поволжский регион

существовало единодушие по вопросу об отнесении договоров, имеющих предметом трудовые отношения, к предмету регулирования трудового права. Однако в последнее десятилетие ХХ в. были высказаны определенные сомнения по этому поводу в связи с использованием модели, именуемой «трудовым контрактом». Естественно, что сразу же с появлением этой модели возник вопрос о ее отраслевой принадлежности. Так, А. В. Ульянова провела сравнительно-правовой анализ служебного контракта и трудового договора. По ее мнению, служебный контракт и трудовой договор имеют как общие черты и признаки, так и различия. Основой общих черт служебного контракта и трудового договора являются базовые положения Конституции РФ, выражающие принципы свободы труда, запрет дискриминации и принудительного труда, дополняемые в административном праве принципом права на равный доступ к государственной службе и равные условия ее прохождения, а в трудовом праве - принципом свободы трудового договора, другими основными принципами трудового права. Различия и присущие особенности служебного контракта и трудового договора подчеркивают их разную правовую природу, позволяют относить к разным отраслям права, подтверждают выполняемую ими роль (служебный контракт - в сфере гражданской службы, а трудовой договор - в сфере труда), что не исключает в отдельных случаях в силу их общих признаков субсидиарного применения норм трудового права в правовом регулировании государственно-служебных отношений . С изложенным мнением соглашается большинство исследователей этой проблемы.

Немаловажной проблемой является соотношение административного договора с административным актом. Административные договоры служат правовой базой для издания административных актов, заключения индивидуальных договоров, совершения иных юридически значимых действий. Административный договор может находиться в следующих отношениях к административному акту: 1) административный договор заключается непосредственно на основе норм действующего законодательства. В этом случае административный договор существует независимо от административных актов; 2) административный договор заключается на основе акта нормативного характера исполнительной власти; 3) административный договор заключается на основании и во исполнение индивидуального административного акта;

4) административный договор может служить основанием для последующего принятия административных актов, причем как индивидуального, так и нормативного характера; 5) для реализации некоторых управленческих решений по усмотрению государственно-властного субъекта может быть выбран административный договор либо административный акт.

Федеральный закон 2004 г. «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 26) говорит о том, что «служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы». Анализируя данное положение закона, Р. Р. Галимов пишет, что данный порядок первичного издания приказа руководителя государственного органа о назначении гражданина на должность государственной гражданской службы и последующего за ним заключения служебного контракта по юридическому закреплению взаимных прав, обязанностей и ответственности сторон не стыкуется с установленными ст. 68 Трудового кодекса РФ порядком заключения трудового договора. Прием гражданина

University proceedings. Volga region

№ 2 (30), 2014

Общественные науки. Политика и право

(работника) на работу и назначение на конкретную должность осуществляется приказом руководителя органа управления работодателя, изданным на основании заключенного между работодателем и работником трудового договора. В отличие от заключения трудового договора между работодателем и работником в сфере осуществления трудовой деятельности, законодатель совершенно правильно определил порядок совершения последовательных юридических действий по заключению служебного контракта, связанных с осуществлением государственно-управленческих действий государственными гражданскими служащими. В данном случае именно государственный орган выступает нанимателем государственного гражданского служащего и устанавливает последовательность совершения юридических действий по найму работников - государственных гражданских служащих. Акт управления (приказ руководителя) дает юридическую основу заключения служебного контракта, определения правового положения сторон .

В настоящее время практически ни один из учебников по административному праву не обходит вниманием административный договор . Считается признанным, что это самостоятельный правовой институт административного права. Основываясь на трудах отечественных юристов по теории права, частного права и ряду других отраслевых правовых наук, можно заключить, что договор является универсальной общеправовой категорией и может использоваться во всех отраслях права, включая и административное право. Вместе с тем каждая отраслевая разновидность договора отличается по предмету регулирования и обладает рядом специфических признаков. Административный договор имеет следующие специфические черты: субъектом договора с одной (или двух) стороны является орган государственного управления или уполномоченное должностное лицо; предмет договора должен предусматривать совершение управленческих действий; тесная связь договора с односторонним административным актом; юридической основой договора являются нормы административного права. Таким образом, современное законодательство широко использует административно-правовые соглашения, служебные контракты и другие разновидности административных договоров, что подтверждает актуальность и юридическую значимость рассматриваемого правового института.

Список литературы

1. Петров, Г. И. Советское административное право. Часть общая / Г. И. Петров. -Л., 1970. - С. 57.

2. Абдурахманов, А. А. Административный договор и его использование в деятельности органов внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук / Абдурахманов А. А. -М., 1996.

3. Вахидов, А. Т. Организационно-правовые основы поступления граждан на военную службу по контракту в Вооруженные силы Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / Вахидов А. Т. - М., 1996.

4. Демин, А. В. Административные договоры: дис. ... канд. юрид. наук / Демин. А. В. - Екатеринбург, 1996.

5. Климкин, Н. С. Контракт о службе в органах внутренних дел Российской Федерации: административно-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук / Климкин Н. С. - Саратов, 2002.

6. Щерб акова, Л. В. Административно-договорное обязательство: правовая

Social sciences. Politics and law

Известия высших учебных заведений. Поволжский регион

природа и теоретико-прикладные проблемы исполнения: дис. ... канд. юрид. наук / Щербакова Л. В. - Челябинск, 2013.

7. Тихомиров, Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс / Ю. А. Тихомиров. - 2-е изд., доп. и перераб. - М. : Издание. Тихомирова М. Ю.,

8. Курчевская, С. В. Административный договор: формирование современной теории и основные проблемы: дис. ... к.ю.н. / Курчевская, С. В. - Воронеж, 2002.

9. Брэбан, Г. Французское административное право / Г. Брэбан. - М., 1988.

10. Старилов, Ю. Н. Административный договор: опыт законодательного регулирования в Германии / Ю. Н. Старилов // Государство и право. - 1996. - № 12. -

11. Ведель, Ж. Административное право Франции / Ж. Ведель. - М., 1973.

12. Старилов, Ю. Н. Курс общего административного права: в 3 т. - М. : НОРМА, 2002. - Т. II.

13. Ивановский, В. В. Российское полицейское (административное) право: учеб. / В. В. Ивановский. - Казань,1908.

14. Елистратов, А. И. Основные начала административного права / А. И. Елистратов. - М., 1922.

15. Кобалевский, В. Л. Очерки советского административного права / В. Л. Ко-балевский. - Киев, 1924.

16. Сперанская, К. Об административном договоре / К. Сперанская // Вестник Верховного Суда СССР. - 1928. - № 3 (12).

17. Ямпольская, Ц. А. О теории административного договора / Ц. А. Ямпольская // Советское государство и право. - 1966. - № 10.

18. Новоселов, В. И. К вопросу об административных договорах / В. И. Новоселов // Правоведение. - 1969. - № 3. - С. 40-45.

19. Петухов, А. В. Эволюция российского федерализма: политико-правовой анализ // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2009. - № 3 (11). - С. 3-11.

20. Розенфельд, В. Г. Проблемы современной теории административного договора / В. Г. Розенфельд, Ю. Н. Старилов // Правоведение. - 1996. - № 4.

21. Тихомиров, Ю. А. Договор как регулятор общественных отношений / Ю. А. Тихомиров // Правоведение. - 1990. - № 5.

22. Демин, А. В. Общие вопросы теории административного договора / А. В. Демин. - Красноярск, 1997.

23. Бахрах, Д. Н. Административное право: учеб. для вузов / Д. Н. Бахрах. - М. : БЕК, 1997.

24. Юсупов, В. А. Правоприменительная деятельность органов управления /

В. А. Юсупов. - М., 1997.

25. Новоселов, В. И. Административные договоры / В. И. Новоселов // Конституционное и муниципальное право. - 1999. - № 1.

26. Мелехова, А. Ю. Административно-правовой договор в деятельности органов внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А. Ю. Мелехова. - Орел,

27. Тихомиров, Ю. А. Публичное право: учеб. / Ю. А. Тихомиров. - М., 1995.

28. Бахрах, Д. Н. Административное право: учеб. для вузов / Д. Н. Бахрах. - М.,

29. Гарячук, И. Н. Административно-правовое регулирование служебного контракта на государственной гражданской службе Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / Гарячук И. Н. - Саратов, 2011.

30. Ульянова, А. В. Служебный контракт и трудовой договор: общие черты и отличия (сравнительно-правовой анализ) : дис. ... канд. юрид. наук / Ульянова А. В. -М., 2013.

University proceedings. Volga region

№ 2 (30), 2014

Общественные науки. Политика и право

31. Галимов, Р. Р. Публично-правовое и договорное регулирование правоотношений на государственной гражданской службе: дис. ... канд. юрид. наук / Галимов Р. Р. - М., 2011. - С. 27-28.

32. Россинский, Б. В. Административное право: учеб. / Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. - 4-е изд., перераб и доп. - М. : Норма, 2009. - С. 485-496.

33. Мигачев, Ю. И. Административное право Российской Федерации: учеб. для

вузов / Ю. И. Мигачев, Л. Л. Попов. - 4-е изд., перераб. и доп. - М. : Юрайт,

2014. - С. 185-186.

1. Petrov G. I. Sovetskoe administrativnoe pravo. Chast" obshchaya . Leningrad, 1970, p. 57.

2. Abdurakhmanov A. A. Administrativnye dogovora v OVD: dis. kand. yurid. nauk . Moscow, 1996.

3. Vakhidov A. T. Organizatsionno-pravovye osnovy postupleniya grazhdan na voennuyu sluzhbu po kontraktu v Vooruzhennye sily Rossiyskoy Federatsii: dis. kand. yurid. nauk. . Moscow, 1996.

4. Demin A. V. Administrativnye dogovory: dis. kand. yurid. nauk. . Ekaterinburg, 1996.

5. Klimkin N. S. Kontrakt o sluzhbe v organakh vnutrennikh del Rossiyskoy Federatsii: administrativno-pravovoy aspekt: dis. kand. yurid. nauk. . Saratov, 2002.

6. Shcherbakova L. V. Administrativno-dogovornoe obyazatel"stvo: pravovaya priroda i teoretiko-prikladnye problemy ispolneniya: dis. kand. yurid. nauk. . Chelyabinsk,

7. Tikhomirov Yu. A. Administrativnoe pravo i protsess: Polnyy kurs . Moscow: Izd. Tikhomirova M. Yu., 2008.

8. Kurchevskaya S. V. Administrativnyy dogovor: formirovanie sovremennoy teorii i os-novnye problemy: dis. kand. yurid. nauk. . Voronezh, 2002.

9. Breban G. Frantsuzskoe administrativnoe pravo . Moscow, 1988.

10. Starilov Yu. N. Gosudarstvo ipravo . 1996, no. 12, pp. 40-52.

11. Vedel" Zh. Administrativnoe pravo Frantsii . Moscow, 1973.

12. Starilov Yu. N. Kurs obshchego administrativnogo prava: v 3 t. . Moscow: NORMA, 2002, vol. II.

13. Ivanovskiy V. V. Rossiyskoe politseyskoe (administrativnoe) pravo: ucheb. . Kazan, 1908.

14. Elistratov A. I. Osnovnye nachala administrativnogo prava . Moscow, 1922.

15. Kobalevskiy V. L. Ocherki sovetskogo administrativnogo prava . Kiev, 1924.

16. Speranskaya K. Vestnik Verkhovnogo Suda SSSR . 1928, no. 3 (12).

Social sciences. Politics and law

Известия высших учебных заведений. Поволжский регион

17. Yampol"skaya Ts. A. Sovetskoe gosudarstvo i pravo . 1966, no.

19. Petukhov A. V. Izvestiya vysshikh uchebnykh zavedeniy. Povolzhskiy region. Ob-shchestvennye nauki . 2009, no. 3 (11), pp. 3-11.

20. Rozenfel"d V. G., Starilov Yu. N. Pravovedenie . 1996, no. 4.

21. Tikhomirov Yu. A. Pravovedenie . 1990, no. 5.

22. Demin A. V. Obshchie voprosy teorii administrativnogo dogovora . Krasnoyarsk, 1997.

23. Bakhrakh D. N. Administrativnoe pravo: ucheb. dlya vuzov . Moscow: BEK, 1997.

24. Yusupov V. A. Pravoprimenitel’naya deyatel’nost’ organov upravleniya . Moscow, 1997.

25. Novoselov V. I. Konstitutsionnoe i munitsipal’noe pravo . 1999, no. 1.

26. Melekhova A. Yu. Administrativno-pravovoy dogovor v deyatel’nosti organov vnutren-nikh del: avtoref. dis. kand. yurid. nauki . Orel, 2012.

27. Tikhomirov Yu. A. Publichnoepravo: ucheb. . Moscow, 1995.

28. Bakhrakh D. N. Administrativnoe pravo: ucheb. dlya vuzov . Moscow, 2000.

29. Garyachuk I. N. Administrativno-pravovoe regulirovanie sluzhebnogo kon-trakta na gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe Rossiyskoy Federatsii: dis. kand. yurid. nauk . Saratov, 2011.

30. Ul"yanova A. V. Sluzhebnyy kontrakt i trudovoy dogovor: obshchie cherty i otlichiya (sravnitel’no-pravovoy analiz): dis. kand. yurid. nauk . Moscow, 2013.

31. Galimov R. R. Publichno-pravovoe i dogovornoe regulirovanie pravootnosheniy na gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe: dis. kand. yurid. nauk . Moscow, 2011, pp. 27-28.

32. Rossinskiy B. V., Starilov Yu. N. Administrativnoe pravo: ucheb. . Moscow: Norma, 2009, pp. 485-496.

33. Migachev Yu. I., Popov L. L. Administrativnoe pravo Rossiyskoy Federatsii: ucheb. dlya vuzov . Moscow: Yurayt, 2014, pp. 185-186.

Климкин Николай Степанович

кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой уголовноправовых дисциплин, Пензенский филиал Международного независимого эколого-политологического университета (Академия МНЭПУ) (Россия, г. Пенза, ул. Калинина, 33а)

E-mail: [email protected]

Klimkin Nikolay Stepanovich Candidate of juridical sciences, associate professor, head sub-department of criminal law disciplines, Penza branch of International Independent University of Ecology and Political Science «MNEPU Academy» (33 a Kalinina street, Penza, Russia)

University proceedings. Volga region

№ 2 (30), 2014

Общественные науки. Политика и право

УДК 342.9 Климкин, Н. С.

Административный договор в системе договорных отношений Российской Федерации / Н. С. Климкин // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2014. - № 2 (30). - С. 43-55.

Social sciences. Politics and law

Для административного договора характерно тесное соединение двух начал: во-первых, властность одной из сторон по отношению к другой и, во-вторых, обязательное наличие согласия обеих сторон на заключение соответствующего договора и осуществления действий, им предусмотренных.

В Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти заключают соглашения о сотрудничестве, основываясь на полномочиях, предоставленных им нормами административного права. Нередко в этих соглашениях указывается, что они заключены на основе действующего законодательства, определяющего, с одной стороны, полномочия органов управления, а с другой – права и обязанности граждан и объединений во взаимоотношениях с исполнительной властью.

При этом, следует различать понятия "административные договоры" и "гражданско-правовые договоры, заключенные государственными органами", поскольку государство участвует в многочисленных договорных связях, не все из которых являются административными. Например, государственные органы заключают и гражданско-правовые сделки. Возникает вопрос о выработке критериев, позволяющих провести разграничение договорных средств.

Как известно, государственные органы всегда действуют в рамках своей компетенции. В то же время, добровольно заключая соглашение о сотрудничестве, государственные органы берут на себя определенные более конкретные обязательства, например, по обеспечению конкретных форм содействия представителям религиозных объединений.

Здесь, однако, надо отметить, что речь идет не о каких-то дополнительных обязанностях, а о конкретизации тех обязательств, которые возложены на соответствующие государственные органы Конституцией и иными законами и подзаконными актами для решения общественно значимых задач.

Важно отметить, что административно-правовые договоры заключаются тогда, когда у властных субъектов появляется своеобразный правовой коридор, выражающийся в некоторой свободе действий в рамках своих полномочий и для реализации поставленных государством в лице законодательных и вышестоящих исполнительных органов задач.

Признаки административного договора во многом совпадают с признаками публично-правового договора. Это и обязательное наличие в качестве одной из сторон органа государственной власти, и наличие публичного интереса («государственной нужды», «федеральной нужды», «национальных интересов Российской Федерации», «интересов общества» и т.д.). Однако, конкретизируя эти положения, следует отметить, что «предмет административных договоров всегда составляют социальные проблемы, так или иначе связанные с деятельностью администрации».

Для административного договора, как договора публично-правового характерны следующие специфические признаки:

1. Субъектом договора всегда является участник публично-правовых отношений, и прежде всего обладающий властными полномочиями: государство, его органы, должностные лица, органы местного самоуправления, официальные представители партий и иных общественных организаций, международные организации.

2. Противоположная сторона в публично-правовом договоре может обладать иным статусом, но в публично-правовой сфере является носителем некоторых властно-регулирующих функций (государственные корпорации и т. п.) или выразителем общественных интересов (территориальное, профессиональное и иное самоуправление).

3. Публично-правовой договор имеет особый предмет: вопросы властвования, управления или саморегуляции.

4. Стороны публично-правовых договоров приобретают своеобразные обязательства, которые обеспечиваются специфическими способами: используются меры организационного, правового, экономического, платежно-расчетного характера, могут быть изменены режимы исполнения, установлены особые приоритеты.

В современной литературе административные договоры делятся по различным признакам. Их классификация возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, т.е. связанных с их спецификой критериев.

И так рассмотрим деление административных договоров.

По степени сложности можно выделить ординарные административные договоры, сложные и уникальные (дву- и многосторонние, типовые и консенсуальные, предварительные и главные и т. д.).

Д. Н. Бахрах различает следующие виды административных договоров по предметному критерию по предметному критерию:

договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

договоры в сфере управления государственной собственностью;

договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве «государственными контрактами»);

контракты с государственными служащими, студентами;

финансовые и налоговые соглашения;

договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

различного рода концессии и инвестиционные соглашения;

договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (охрана общественного порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги).

По субъектам административно-правовые договоры могут быть:

1. между двумя субъектами;

2. между субъектом исполнительной власти и государственными организациями;

3. между государственными и негосударственными организациями;

4. между субъектами управления и гражданами.

По взаимоотношению сторон договора:

1. Договоры субъектов, не обладающих властными полномочиями друг к другу.

2. Договор субъектов, один из которых обладает властными полномочиями по отношению к контрагенту (так называемые «вертикальные договоры»).

По юридическим свойствам в литературе предлагается различать

правоустановительные договоры (договоры нормативного характера; договор об обмене информацией) и

правоприменительные договоры (договоры как юридические факты: например, договор о поступлении гражданина на государственную службу).

В науке административного права вопрос о роли и месте договорных начал в управленческом процессе и, в частности, об административно-правовом характере отдельных типов договоров является чрезвычайно дискуссионным.

Часть специалистов не уделяет должного внимания проблематике договорных форм государственного управления, закономерно полагая, что договор - это форма реализации гражданско-правовых принципов, которая не может быть формой реализации государственно-управленческих задач и функций. Так, в целом ряде учебных пособий вопрос об административном договоре как форме государственного управления не ставится вовсе. *(200)

Одновременно другая часть ученых, напротив, склонна преувеличивать значение публично-правовых договоров в управленческой практике, наделяя статусом административного договора все соглашения, хоть в какой-то мере отличающиеся от закрепленных гражданским законодательством типов договоров. Так, Д.Н. Бахрах по предметному критерию различает следующие виды административных договоров, именуя такими, по сути, все договоры, в отношении отдельных условий которых действуют специальные предписания административно-правовых норм:

договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

договоры в сфере управления государственной собственностью;

договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве "государственными контрактами");

контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб;

финансовые и налоговые соглашения;

договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

различного рода концессии и инвестиционные соглашения и другие. *(201)

Таким образом, в перечне административно-правовых оказываются договоры гражданско-правового характера (например, государственные контракты).

Наиболее корректной представляется в этой связи сдержанная позиция, высказанная Ю.М. Козловым, который выделил в разнообразии договорных форм, к которым имеет то или иное отношение административно-правовое регулирования, следующие разновидности:

договоры (соглашения) смешанного типа, в рамках которых административно-правовые элементы проявляются наряду с юридическими инструментами, используемыми и другими отраслями российского права;

договоры (соглашения) исполнительных органов с негосударственными субъектами по поводу реализации их субъективных прав (например, контракты по поводу службы и т.п.), представляющие собой предшествующие принятию одностороннего юридически-властного решения отношения типично горизонтального варианта;

договоры (соглашения) между различными субъектами исполнительной власти по поводу объема полномочий по ее практической реализации, т.е. собственно административно-правовые соглашения, которые, однако, тоже "не порождают конкретных правоотношений, не подменяют собой правовые акты исполнительных органов, не являются собственно средством управляющего воздействия". *(202)

Обобщая указанные сведения, нужно отметить, что административным в собственном смысле этого слова может быть признан только такой договор, который имеет своей исключительной целью - реализацию государственных управленческих задач. В отношениях, возникающих в связи с заключением разного рода налоговых инвестиционных соглашений, государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд, концессионных договоров (подразумевающих передачу части функций местной администрации по обслуживания местных нужд негосударственным субъектам) и т.п. сделок, административно-правовое начало выражает только одна сторона договора - орган государственного управления, - которая вступает в такие несвойственные ее властной природе отношения с целью реализации своих управленческих задач. Собственно, в этой ситуации властный субъект административного права выступает не в своем основном качестве (органа исполнительной власти, например), а в другом - гражданско-правовом - качестве, т.е. как юридическое лицо. Более того, не следует забывать, что гражданское законодательство напрямую допускает участие Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в гражданском обороте, что также определенным образом поясняет правовую природу сделок, скажем, приватизации им подобных. Другая сторона может в определенной степени безразлично относиться к проблемам государственного управления, желая извлечь определенную выгоду из заключенной сделки.

Аргумент о том, что условия таких договоров в значительной степени императивно определены нормами источников административного права, не лишает прочие условия договоров диспозитивности, а сам договор гражданско-правового характера. К тому же Гражданский кодекс РФ и в отношении классических гражданско-правовых сделок содержит императивные предписания, что не означает появления административно-правовых элементов в заключаемых на основе этих норм сделках.

Те же соображения относятся и к договорам, заключаемым в соответствии с предписаниями трудового законодательства в сфере, например, государственной службы. Отношения между органом исполнительной власти и гражданином, принимаемым на определенную должность государственной службы, не становятся административно-правовыми в силу одного этого обстоятельства. Заключаемый контракт создает между его сторонами определенную среду трудового характера, осложненную некоторыми административно-правовыми элементами, связанными с институтом государственной службы.

Безусловно, нельзя отрицать тот факт, что в своей исполнительно-распорядительной деятельности субъекты государственного управления прибегают к помощи договорных форм. Однако эти формы служат лишь вспомогательными инструментами осуществления государственного управления, не меняя своей правовой природы.

Таким образом, административный договор - это соглашение двух формально юридически равных властных субъектов государственного управления, касающийся вопросов организации управленческого процесса, в том числе: вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также вопросов передачи осуществления части государственно-властных полномочий от одного субъекта управления другому.

Такого рода договор характеризуется чистотой административных правоотношений, возникающих между сторонами. Обе стороны сделки выступают в интересах государственного управления, являясь властными субъектами административного права и выступая именно в этом качестве. В таком договоре нет места гражданско-правовым принципам договорных отношений, как и места гражданско-правовой ответственности сторон. Взаимоотношения сторон такого рода сделки регулируются исключительно нормами административного права.

Административный договор - это основанное на нормах административного права соглашение, одним из обязательных участников которого является субъект государственного управления, заключаемое с целью урегулирования отношений управленческого характера.

В теории административного права выделяются следующие признаки административного договора:

1. Заключение административного договора влечет возникновение правоотношений между его субъектами на основе добровольного согласия, чем административный договор отличается от актов управления.

2. Административный договор заключается на основе норм административного права, которые регламентируют порядок его заключения и прекращения (расторжения). Так, согласно ст. 13 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации по соглашению (договору) с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному конституционному закону и федеральным законам.

4. Одной из сторон административного договора выступает орган исполнительной власти , являющийся субъектом государственного управления. Без его участия данный договор не может быть заключен.

Основным критерием классификации административных договоров является предмет договора, по которому выделяются:

Договоры о сотрудничестве;

Договоры о поступлении граждан на государственную службу.

К договорам о компетенции относятся договоры между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о разграничении компетенции, а также о делегировании полномочий.

Административный договор не обеспечен судебной защитой с применением имущественных санкций, а его нормативной базой служат нормы административного (а не гражданского) права.

Практическая целесообразность и ценность административно-договорной формы взаимоотношений участников управленческих отношений в том, что самообязательства сторон расширяют и углубляют непосредственное общение участников административного договора, делают его более доверительным и эффективным. Средством обеспечения административно-договорных обязательств сторон могут выступать меры дисциплинарного, политического, материально-финансового характера, и при определенных условиях административный договор может быть весьма оптимальной формой согласования интересов и возможностей сторон.


Договоры о сотрудничестве определяют различные сферы управленческой деятельности, в частности, обмен информацией, проведение совместных мероприятий и ряд других.

Договоры о поступлении граждан на государственную службу определяют в соответствии с законодательством условия поступления и прохождения различных видов государственной службы

Отличие административного договора от акта управления, гражданско-правового договора .

В отличие от административных правовых актов управления как односторонних действий властных субъектов, административный договор представляет собой двусторонний акт, основанный на согласном волеизъявлении сторон.

В отличие же от гражданско-правового договора административный договор имеет организационное содержание, цель его - достижение общественно значимых результатов. Стороны в административном договоре не равны в своих правах и обязанностях, поскольку основным элементом его содержания являются управленческие, а не имущественные отношения.

Таким образом, административный договор - это управленческое соглашение, урегулированное административными нормами права в целях урегулировать публичные отношения.

Административный договор– это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение и прекращение административных прав и обязанностей. Органы исполнительной власти (Правительство РФ, центральные федеральные органы РФ, органы субъектов РФ) заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, борьбы с преступностью, др.), договоры РФ с ее субъектами.

административный договор - это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников.

Признаки административного договора:

Является разновидностью правового договора;

Основывается на нормах административного права;

Его правовая база содержится в Конституции и действующем законодательстве;

Заключается между двумя и большим числом субъектов;

Одним из его участников выступает орган государственного управления либо его законный представитель;

Является результатом взаимного согласования мнений его участников;

Рассчитан на определенный срок действия;

Заключается в соответствии с установленной процедурой;

Не допускается в одностороннем порядке отказ от исполнения договорных обязательств одним из его участников;

Несоблюдение его условий влечет наступление негативных юридических последствий;

Целью является реализация публично-правовых интересов его участников;



Обеспечивается при помощи системы правовых средств.

По предметному критерию среди административных договоров выделяют: договор о компетенции (разграничении полномочий и предметов ведения), договор обеспечения государственных нужд (государственный заказ), договоры по управлению объектами государственной собственности, контракты (трудовые соглашения) с государственными служащими, финансовые и налоговые соглашения, договоры о совместной деятельности и сотрудничестве, договоры об оказании некоторых услуг государственных органов и органов местного самоуправления частным лицам (коммунальных услуг, по благоустройству, по обеспечению занятости населения), инвестиционные соглашения, договоры о сотрудничестве (об обмене информацией, о совместной деятельности и т. д.).

Исходя из юридических свойств можно назвать правоустановитель-ные (формируются новые правовые, в том числе административно-правовые, нормы), правоприменительные (разрешают индивидуально-конкретные дела в сфере государственного управления) договоры.

По характеру взаимоотношений субъектов бывают договоры между субъектами, не обладающими контрольными, надзорными или иными полномочиями по отношению друг к другу, и договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента.

По целенаправленности административные договоры делятся на договоры, регулирующие действия субъектов, подчиненных сторонам соглашения; договоры, регулирующие согласованные управленческие действия самих контрагентов; договоры «смешанного» типа.

В зависимости от круга субъектов договоры могут заключаться между субъектами управленческой деятельности, между субъектами исполнительной власти и иными государственными (муниципальными) органами, между государственными и негосударственными организациями, между государственными (муниципальными) органами и их служащими, между субъектами управления и гражданами.

В зависимости от числа субъектов существуют двусторонние и многосторонние договоры.

По степени сложности можно выделить ординарные административные договоры, сложные и уникальные.

По общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и многосторонние, типовые и консенсу-альные, предварительные и главные и т. д.

26. Понятие и признаки правовых актов государственного управления.

Издание правовых актов – специфическая и основная форма для деятельности субъектов исполнительной власти. Такая их роль определяется тем, что с их помощью реализуются непосредственно задачи, функции и полномочия этих субъектов, т.е. их компетенция.

Прежде всего следует отметить, что они представляют собой, юридический вариант управленческих решений. Это означает,что, принимая такой акт, соответствующий исполнительный орган (должностное лицо) решает общий или индивидуальный вопрос, возникающий в сфере государственного управления и относящийся к его компетенции.

По своему правовому содержанию акт управления представляет собой не что иное, как одностороннее юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, в котором, во-первых, находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности и, во-вторых, с помощью которого практически реализуются задачи и функции исполнительной власти.

Правовой акт управления императивен, что означает юридическую обязательность содержащихся в нем предписаний для адресата.

Их исполнение обеспечивается, в частности, угрозой юридической ответственности за уклонение от исполнения или ненадлежащее исполнение этих предписаний.

Для юридического содержания правовых актов управления характерно то, что они могут устанавливать правила должного поведения в сфере государственного управления (административно-правовые нормы) либо выступать в роли юридического факта, порождающего конкретные административно-правовые отношения. Так, приказ министра или руководителя федерального органа исполнительной власти может установить правила, обязательные для всех органов, должностных лиц, предприятий и учреждений, действующих в порученной данному органу сфере деятельности. Его же приказ о назначении лица на должность в аппарате министерства порождает конкретное государственно-служебное правовое отношение.

Правовые акты управления в любой своей разновидности подзаконны, т.е. могут издаваться полномочными исполнительными органами (должностными лицами) в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами и в интересах обеспечения их исполнения.

Для правовых актов управления характерно то, что издаются они в качестве письменного документа. Допустим и устный их вариант (например, он распространен в системе военного управления, а также в служебных отношениях между руководителями и непосредственно подчиненными им работниками).

В процессе деятельности исполнительных органов используются различного рода служебные документы (докладные записки, отчетные материалы, акты ревизий и проверок, протоколы, справки и т.д.). Такие документы содержат в себе определенные данные, имеющие и юридическое значение. Так, акт ревизии фиксирует то, что было обнаружено, содержит рекомендации по устранению вскрытых недостатков и по наказанию виновных. Но правовым актом такой служебный документ не является. Дело в том, что, во-первых, сама ревизия проводилась на основе соответствующего приказа, т.е. правового акта; во-вторых, ее результаты могут быть реализованы также только приказом руководителя. Это значит, что правовой акт, будучи юридическим видом служебных документов, составляет основу всей служебной документации исполнительных органов.

Таким образом, под правовым актом управления понимается основанное на законе одностороннее юридически властное воле изъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно- правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

Особенностью правовых актов управления является то, что их действие не ограничивается собственно сферой государственной управления. В ряде случаев ими регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет других отраслей права (например, финансовых, земельных, экологических). Они служат юридическим фактом для возникновения трудовых, налоговых, предпринимательских, частично и гражданских правоотношений. Правовые акты управления решают многие вопросы, связанные с детализацией и конкретизацией законодательных актов. Например, реализация Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» потребовала издания около двадцати президентских указов и правительственных постановлений.

Изданные в нарушение принципа подзаконности правовые акты управления могут быть приостановлены либо отменены в установленном порядке. В последнем случае полномочия по отмене противоправных управленческих актов все в большей степени принадлежат органам судебной власти. Исполнительные органы (должностные лица) не могут изменять или отменять судебные акты. Но они нередко играют роль доказательств по жилищным, трудовым, административным делам, рассматриваемым в судебном процессе.

Правовому акту управления (административному акту) присущи следующие характерные признаки .

1. Правовой акт представляет собой управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных задач управления и реализации управленческих функций. Само управленческое решение является результатом спланированных и предпринятых действий со стороны уполномоченных субъектов публичного управления.

2. Правовой акт издается уполномоченным субъектом публичного управления (органом государственного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределах предоставленной законом и иными нормативными актами компетенции.

3. Правовой акт управления принимается в одностороннем порядке, т. е. специальным органом публичного управления или должностным лицом, которые также контролируют его исполнение. Те субъекты, которым адресован правовой акт управления, не имеют возможности воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта. Вместе с тем лица или организации, в отношении которых был вынесен акт, могут в процессе его действия пытаться выяснить степень его обоснованности и законности (например, путем оспаривания в суде). Правовой акт управления может быть в установленном законодательством административном и судебном порядке оспорен или признан недействующим, т. е. незаконным или недействительным.

4. Правовой акт управления - юридически властное волеизъявление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия. Волеизъявление субъекта обнаруживается в акте управления как юридическом документе, который служит формой данного волеизъявления. Правовой акт управления носит государственно-властный характер. Это означает, что его появление обусловлено общественными и государственными интересами (публичными интересами) и направлено на урегулирование конкретных отношений, установление общеобязательных правил поведения или решение единичного вопроса, а также спора, возникающего в системе функционирования исполнительной власти и всего публичного управления.

5. Правовой акт управления определяет обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управления либо регламентирует конкретные (единичные) управленческие отношения. Правовой акт содержит обязательное юридически властное предписание, подлежит безусловному исполнению, он императивен. Таким образом, с одной стороны, административный акт может регламентировать абстрактные правовые отношения, т. е. вводить общеобязательные правила поведения для неограниченного круга физических и юридических лиц (так называемое абстрактное правовое регулирование), а с другой - разрешать возникший в управленческой практике спор или административное дело (так называемое индивидуальное правовое регулирование). В последнем случае путем издания административного акта орган исполнительной власти или должностное лицо решает общий либо конкретный вопрос, возникающий в процессе его деятельности по осуществлению исполнительно-распорядительных властных полномочий.

6. Правовой акт управления определяет границы должного поведения субъектов в сфере государственного управления. Он создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом, который непосредственно порождает, изменяет, прекращает такие правоотношения.

7. Законность (правомерность или подзаконность) правового акта управления. Правовой акт управления подзаконен, т. е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, международными договорами и другими законодательными актами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законодательными и иными нормативными актами субъектов РФ (уставами субъектов РФ, их законами), нормативными актами вышестоящих звеньев исполнительной власти в интересах обеспечения и исполнения содержащихся в них предписаний. Административный акт принимается на основе законов в порядке, установленном нормативными актами (управленческий процесс), и для исполнения или применения законов.

8. Правовой акт управления представляет собой разновидность юридически значимых документов, используемых в процессе деятельности органов управления (должностных лиц) и представляющих собой справки, заключения, докладные записки, протоколы, акты ревизий, инвентаризаций, проверок и т. д., которые фиксируют определенные обстоятельства, имеют юридическую значимость, но не содержат (в отличие от правовых актов) односторонние государственно-властные обязательные к исполнению предписания;

9. Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок принятия (утверждения). Обычно он издается в письменной форме с соблюдением официально установленных процедур, предусматривающих порядок подготовки, согласования, обсуждения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения, регистрации и опубликования. Для некоторых актов управления (например, актов федеральных органов исполнительной власти) установлены правила подготовки, принятия, государственной регистрации и опубликования. Отдельные положения порядка принятия актов управления содержатся, например, в регламенте заседаний Правительства РФ, в регламентах проведения заседания администраций субъектов РФ, ведомственных инструкциях отдельных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и других органах федеральной исполнительной власти. Однако общие правила подготовки и утверждения правового акта пока не получили законодательного установления.

Похожие публикации