Основные принципы и требования организации государственного финансового контроля. Государственный контроль и надзор в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование Основные принципы государственного контроля надзора

Основные принципы и требования организации государственного финансового контроля. Государственный контроль и надзор в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование Основные принципы государственного контроля надзора

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http :// www . allbest . ru /

  • государственный контроль управление финансовый
  • Введение
  • 1. Государственный финансовый контроль, за исполнением федерального бюджета
  • 2. Принципы государственного финансового контроля
  • Заключение
  • Список литературы

Введение

Проблемы государственного финансового контроля в настоящее время очень актуальны, так как от их решения зависит то, какими путями, какими темпами осуществляется развитие общества, как обеспечивает государство социально-экономическое благополучие своих граждан и многое другое.

Строгий и действенный государственный финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократического общества, правового государства. Такой контроль обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных финансовых ресурсов, что в свою очередь предполагает ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления.

История показывает, что доверие общества к власти - основа стабильности и власти, и общества. Вполне очевидно, что люди всегда будут уважать и поддерживать власть, если будут уверены, что те средства, которые они - законопослушные налогоплательщики - передают в её распоряжение, расходуются в интересах общественного развития и используются бережно, разумно, эффективно. Необходимым условием такого отношения к общественным финансам является государственный финансовый контроль.

В настоящее время в России складывается новый тип государственности. Но ни одна из острейших социально-экономических проблем не будет решена, ни о каком возрождении российской государственности не может быть и речи, пока не будет наведён должный порядок в бюджетно-финансовой сфере, пока системе государственного финансового контроля не будет придана надлежащая стабильность. Поэтому эффективный и действенный финансовый контроль является необходимым условием сильной власти, важнейшим фактором государственного строительства.

Целью данной работы является рассмотрение понятия государственный финансовый контроль, принципов, а также рассмотрение системы органов государственного финансового контроля на современном этапе.

1. Государственный финансовый контроль, за исполнением федерального бюджета

Финансовый контроль как таковой исторически возник как негосударственный финансовый контроль, а уже с появлением государства появился новый вид -- государственный финансовый контроль. По своей экономической сущности финансы -- объективная категория. В практике хозяйствования они могут сознательно использоваться обществом для воздействия на процессы общественного развития. Возможность подобного использования финансов заложена в их экономической природе, причем более глубокое познание сущности категории позволяет полнее и активнее использовать финансы в общественном воспроизводстве.

Состояние государственных финансов непосредственно влияет на экономическое и социальное развитие всего общества. Поэтому государство должно тщательно контролировать все процессы, связанные с формированием и использованием государственных средств. Оно является главным заказчиком финансового контроля и основным пользователем его информации. Инструментом финансового контроля государства в материально-финансовой сфере является организуемый им государственный финансовый контроль.

Контроль - неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

Государственный финансовый контроль - это установленная законодательством деятельность органов государственной власти и управления всех уровней по выявлению, предупреждению и пресечению:

1. ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и материальными ресурсами (капиталами), используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, а также государственными имущественными правами, влекущих прямой или косвенный финансовый и/ или материальный ущерб государству;

2. несоблюдения финансово-хозяйственного, в том числе бюджетного, законодательства;

3. недостатков в организации систем управления (в том числе внутреннего контроля) финансово-хозяйственной деятельностью государственных организаций (в том числе бюджетных учреждений) и их объединений, организаций с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства;

4. угроз финансовой безопасности государства.

Цель государственного финансового контроля - обеспечение принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по управлению (включая стадии планирования, формирования, распределения и использования) государственными финансовыми ресурсами (в том числе бюджетными средствами), материальными ценностями и нематериальными объектами, их сохранности и приумножения.

Государственный финансовый контроль выполняет следующие основные задачи:

· проверка своевременности и полноты образования фондов государственных средств;

· выявление резервов роста финансовых ресурсов государства;

· проверка сохранности, эффективности и целевого использования фондов государственных средств;

· обеспечение возврата незаконно использованных государственных средств и поступления доходов от их использования в бюджеты и внебюджетные фонды;

· контроль за прохождением государственных средств в сфере денежного обращения;

· проверка выполнения международных финансовых обязательств государства;

· экспертиза проекта государственного бюджета и контроль за исполнением принятого бюджетного закона;

· финансовая экспертиза проектов законов, других нормативных правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы государственных средств или влияющих на формирование и использование фондов этих средств;

· предоставление органам государственной информации о результатах проведённого контроля;

· сотрудничество с органами государственного финансового контроля иностранных государств и международными организациями, занимающимися вопросами государственного финансового контроля;

· подготовка, переподготовка и повышение квалификации специалистов в области государственного финансового контроля.

Объектами финансового контроля являются денежные отношения, возникающие в связи с формированием финансовых ресурсов в распоряжении государства (и его организаций) и использованием этих средств на удовлетворение нужд государства и всего общества.

Государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации.

Предметом финансового контроля являются средства консолидированного государственного бюджета как на этапе их формирования, так и на этапах распределения и использования.

Метод контроля можно сформулировать как комплексное, органически взаимосвязанное изучение законности, достоверности, целесообразности и экономической эффективности хозяйственных и финансовых операций и процессов на основе использования учетной, отчетной, плановой (нормативной) и другой экономической информации в сочетании с исследованием фактического состояния объектов контроля.

2. Принципы государственного финансового контроля

Контроль осуществляется в соответствии с определенными принципами. Прежде всего, он должен быть всеохватывающим, то есть держать в поле зрения основные сферы деятельности организации и процессы, протекающие в ней.

В основе международных правил финансового контроля лежит система следующих принципов, которые являются основными правилами для контрольной деятельности в целом:

Ш Принцип независимости.

Органы финансового контроля должны обладать организационной, функциональной, материальной и иного характера независимостью от юридических или физических лиц, чью деятельность они проверяют. Независимость должна быть формально закреплена в законодательстве, регулирующем их деятельность. Суть независимости органа финансового контроля выражена в его праве самостоятельно определять:

а) предмет своей контрольной деятельности;

б) методы контроля;

Ш Принцип гласности.

Принцип гласности состоит в том, что результаты финансового контроля должны быть общедоступны. Доступность обеспечивается обычно двумя способами:

1) представлением итоговых и текущих отчетов контрольных органов в вышестоящие органы;

2) публикацией результатов ревизий и проверок в открытой печати.

Ш Принцип законности.

В соответствии с данным принципом деятельность органов финансового контроля должна строго соответствовать за­конам и иным нормативно-правовым актам страны и не допускать какого бы то ни было произвола в отношении контролируемых субъектов.

Ш Принцип объективности.

Выводы контролеров, а также их подходы к планированию и проведению проверок должны исключать предвзятость или предрасположенность, а также какие-либо особые мотивы (корысть, политический заказ и т.п.).

Выводы по результатам проверок должны быть обоснованы и подтверждены соответствующими данными, материалами, содержащими качественную информацию.

Ш Принцип ответственности.

Данный принцип может быть рассмотрен, как минимум, в трех аспектах: ответственность контролеров, ответственность контролируемых и ответственность третьих лиц.

Ответственность контролеров проявляется в том, что каждый субъект финансового контроля (орган финансового контроля, его работник) за ненадлежащее выполнение возложенных на него контрольных функций и задач должен нести ответственность (экономическую, административную и дисциплинарную). Ответственность контролируемых предполагает, что должны быть установлены виновники выявленных ошибок и злоупотреблений в управлении государственными финансами и иной собственностью. Они должны нести ответственность согласно степени тяжести и степени влияния допущенных ими незаконных иди неадекватных действий на государственные финансы.

Третьи лица - это органы государственной власти, обладающие правом принятия решений на основе представлений или предписаний органов финансового конт­роля, которые, в свою очередь, должны нести ответственность за ненадлежащее исполнение своих обязанностей по отношению к органам финансового контроля.

Ш Принцип сбалансированности.

Сбалансированность означает, что субъекту нельзя предписывать контрольные функции, не обеспеченные средствами для их выполнения. Иными словами, при определении обязанностей субъекта контроля должен, быть определен соответствующий объем прав и возможностей.

Ш Принцип системности.

Предполагает наличие именно системы органов финансового контроля. Допускается относительная самостоятельность органов контроля, образуемых по линии ветвей власти.

Необходимо отметить, что всеми учеными признаются в качестве принципов финансового контроля одни и те же положения с некоторой их вариацией. В логическом смысле совокупность указанных выше принципов и требований и является основанием функционирования современной системы финансового контроля развитых стран.

Таким образом, главное условие эффективности организации финансового контроля -- это обеспечение доступа к любой необходимой для этого информации. Кроме того, система финансового контроля должна отвечать требованию экономической эффективности, т.е. расходы на ее функционирование не должны превышать ожидаемых убытков в результате отсутствия контрольных мероприятий.

Заключение

Сегодня органы государственной власти уделяют серьезное внимание вопросам совершенствования системы финансового контроля. Поскольку очевидно, что обязательным условием эффективного функционирования экономики и финансовой системы страны является наличие развитой системы контроля. Заметную роль в совершенствовании финансового контроля призвано сыграть принятию бюджетного кодекса.

Таким образом, финансовый контроль -- это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования.

Для эффективного осуществления государственного финансового контроля требуется не только назвать органы государственного контроля, что теперь сделано в Бюджетном Кодексе, но и законодательно закрепить их задачи, права, сферу действия.

Усилия органов власти, которым поручено выполнять функции контроля, не координируются и осуществляют они его в основном в рамках своего ведомства, то вызывает раздробленность финансовой системы.

Еще одним важным вопросом, на мой взгляд, является отсутствие закона, определяющего возможности государственного финансового контроля в отношении нарушителей финансового законодательства. Ведь без административных, материально-финансовых мер воздействия на нарушителей финансового законодательства, невозможно достичь высоких результатов в выполнении поставленных перед органами контроля задач.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации / Полный сборник кодексов Российской Федерации. - М.: Издательство «ЭКСМО-Пресс», 2003.

2. Опенышев С.П., Жуков В.А. Предмет, метод, виды и принципы государственного финансового контроля. // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. -- 2000 -- № 4

3. Опенышев С.П., Жуков В.А. Теоретические и методические основы оценки эффективности государственного финансового контроля. // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. -- 2001 -- № 1

4. Финансы / Под ред. Ковалева В. В. - М.: «Проспект», 2001.

5. Финансы: Учебник для вузов. / Под ред. Проф. М.В. Романовского, проф. Бурков С., Ефимова Н., Буркова С. О правообеспечении повышения эффективности государственного финансового контроля РФ // Российский экономический журнал. -- 2000 -- № 9

6. Интернет сайты: minfin.com, fingrad.com.

Размещено на Allbest.ru

...

Подобные документы

    Предмет, метод, цели, задачи и принципы государственного финансового контроля. Система органов государственного финансового контроля: полномочия, основные направления деятельности и вопросы их координации. Совершенствование финансового контроля в РФ.

    курсовая работа , добавлен 13.05.2010

    Управление общественными финансами в России. Система финансового контроля за управлением. Сущность государственного финансового контроля, его цели, принципы и формы. Концепция развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе.

    курсовая работа , добавлен 02.12.2013

    Сущность, цели и задачи государственного финансового контроля, его формы и методы. Система органов Российской Федерации по выявлению и пресечению ошибок и злоупотреблений в управлении денежными и материальными ресурсами, их классификация, права и функции.

    курсовая работа , добавлен 09.12.2014

    Сущность и виды государственного финансового контроля. Планирование государственного финансового контроля. Пути совершенствования планирования деятельности Счетной палаты Российской Федерации. Система государственного финансового контроля, ее институты.

    курсовая работа , добавлен 23.08.2017

    Система государственного финансового контроля в России. Классификация органов государственного финансового контроля. Функции органов государственного финансового контроля. Совершенствование государственного финансового контроля в современных условиях.

    реферат , добавлен 23.12.2011

    Роль финансового контроля в регулировании общественного воспроизводства. Виды, формы и методы его проведения. Организация финансового контроля в европейских государствах (на примере ФРГ). Направления развития финансового контроля на современном этапе.

    курсовая работа , добавлен 17.04.2015

    Система и виды государственного финансового контроля. Органы государственного финансового контроля Российской Федерации и проблемы их взаимодействия. Счетная палата как основной орган в системе государственного финансового контроля, ее эффективность.

    курсовая работа , добавлен 17.05.2010

    Изучение теоретических и организационно-правовых основ государственного финансового контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета. Задачи Счетной палаты и Департамента контроля в сфере управления финансами субъектов федерации.

    дипломная работа , добавлен 28.09.2015

    Правовые основы организации государственного финансового контроля в Российской Федерации. Вопросы контрольных органов и их отражение в современном законодательстве государства. Тенденции и перспективы развития государственного финансового контроля.

    реферат , добавлен 11.10.2011

    Экономическая сущность, виды, формы, методы проведения финансового контроля. Органы финансового контроля, их задачи и функции. История развития финансового контроля в России. Совершенствование государственного финансового контроля в современных условиях.

3. ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО, ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЕ ПРАВО, СЕМЕЙНОЕ ПРАВО, МЕЖДУНАРОДНОЕ ЧАСТНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.03)

3.1. ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

Курбанов Рашад Афатович, д.ю.н., проф. Должность: Заведующий кафедрой гражданского и трудового права. Место работы: Российский государственный торгово-экономический университет.

Спектор Асия Ахметовна, к.ю.н. Должность: доцент кафедры предпринимательского права. Место работы: Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина.

Аннотация: В статье раскрываются общие и специальные принципы осуществления контроля в сфере предпринимательства. Автор высказывает свою позицию относительно критерия деления принципов контроля на общие и специальные.

Ключевые слова: понятие принципов, принципы госконтроля, общие и специальные принципы контроля.

PRINCIPLES OF THE STATE CONTROL IN BUSINESS SPHERE

Kurbanov Rashad Afatovich, Dr of Law, professor. position: Head of Civil and Labor Law chair. Place of employment: Russian State University of Trade and Economics.

Spector Asiya Akhmetovna, PhD at law. Position: Associate Professor of the Entrepreneurial Law chair. Place of employment: Moscow State Law Academy named after O.E. Kutafin.

Annotation: In article the general and special principles of control in business sphere reveal. The author states the position concerning criterion of division of principles of control on the general and special.

Keywords: concept of principles, state control principles, the general and special principles of control.

Все страны в мире образуют определенные системы государственного контроля, которые действуют во многих областях (сферах) жизнедеятельности всего общества в целом. Не является исключением и система государственного контроля России. При этом правовые нормы, регулирующие контрольную деятельность соответствующих органов, содержаться в различных нормативных актах, регулирующих правоотношения по осуществлению предпринимательской деятельности.

Контрольная деятельность уполномоченных органов власти всегда осуществляется на определенных принципах. При этом необходимо отметить, что в юридической литературе по-разному определяются принципы контроля. Например, Е.В. Шорина под принципами контроля понимает разработанные в науке и апробированные практикой политические, организационные и правовые основы организации контроля, которые в совокупности обеспечивают его эффективность1. Анало-

1 Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М. 1981. С. 61.

гичную позицию в отношении понимания принципов контроля занимает и О.Ф. Андрийко2. По мнению же авторов учебника «Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия», принципы контрольной деятельности представляют собой положения, определяющие важнейшие свойства той или иной деятельности, которые получили прямое законодательное закрепление или же вытекают закона3.

По нашему мнению, правовая природа принципов любой деятельности представляет собой основные начала, исходные данные, идеи, на которых основывается такая деятельность. Соответственно, под принципами контроля необходимо понимать основные начала, идеи и положения, в соответствии с которыми осуществляется контрольная деятельность.

В советский период в юридической науке господствовала точка зрения о необходимости деления принципов контроля на общие и специальные4. При этом под общими принципами понимались те, которые по своей природе выступали производными принципами от принципов управления обществом и государством в целом. А самостоятельные принципы характеризовали особенности контрольной функции государства как самостоятельной его функции.

В современной юридической литературе сохранилась тенденция к классификации принципов контроля, при этом в основе такой классификации лежит критерий деления всех принципов контроля на общие и специальные.

Так, в названном учебнике под редакцией А.П. Гуляева также упоминается об общих и специфических принципах контрольной деятельности5. По мнению авторов учебника, к общим принципам относятся следующие:

1) контрольная деятельность осуществляется исключительно в пределах и порядке, установленных законом или иным нормативным правовым актом;

2) законность, объективность и справедливость при осуществлении контрольной деятельности;

3) принцип равенства всех перед законом;

4) соблюдение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в процессе осуществления контрольной деятельности;

2 Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. Киев, 1994. С. 13.

3 Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия. Учебник / Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП, 2000. С. 13.

4 См, например: Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. Киев, 1994. С. 13-17; Государственный и общественный контроль в СССР / Под ред. В.И. Ту-ровцева. М.: Наука, 1970. С. 35 - 47; Мелкадзе О.В. Контроль: информация, координация, эффективность. Тбилиси, 1986. С. 22 -29; Шорина Е.В. Указ. соч. С. 61 - 76 и др. Вместе с тем В.М. Горшеневым и И.Б. Шаховым применительно к процессу контроля выделялись три группы принципов: конституционные, общепроцессуальные и специализированные. См.: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юрид. лит., 1987. С. 96 - 107.

5 Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия. Учебник / Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП, 2000. С. 13-14.

5) участие в осуществлении контрольной деятельности заинтересованных лиц, а именно физических и юридических;

6) верховенство судебной власти в осуществлении контрольной деятельности;

7) как общий принцип - принцип гласного осуществления контрольной деятельности;

8) презумпция невиновности подконтрольного физического или юридического лица.

В.И. Рохлин в целом соглашается с предложенными принципами, однако предлагает дополнить общие принципы контроля еще двумя принципами, а именно принципом независимости органов контроля и принципом правомочности вмешательства в действия подконтрольных органов6.

По нашему мнению, в качестве критерия деления принципов контроля на общие и специальные следует использовать критерий универсальности того или иного принципа. В том случае, если называемый принцип отражает не только контрольную деятельность уполномоченных органов власти, но и характеризует иную деятельность, он должен быть отнесен к общим принципам. Принципы, характеризующие исключительно контрольную деятельность, являются специальными.

Используя данный критерий, к общим принципам контроля в сфере предпринимательства следует отнести следующие принципы.

1). Принцип законности, который выражается в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении всеми субъектами действующих на территории РФ правовых предписаний. Причем это требование в полной мере относится как к подконтрольным субъектам предпринимательской деятельности, так и к уполномоченным государственным органам, участвующим в осуществлении контроля.

2). Принцип мониторинга. Данный принцип представляет собой систему мер, направленных на сбор данных и анализ показателей в целях совершенствования действующего законодательства в соответствии с поставленными целями.

3). Принцип единообразия, который выражается в установлении единых требований для всех подконтрольных субъектов. Однако надо иметь в виду, что данный общий принцип, который характерен не только для отношений контроля предпринимательской деятельности, получает дополнительное раскрытие в нормативных правовых актах, регламентирующих особенности контроля в различных сферах общественной жизни. Например, ст. 20 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»7 в качестве одного из принципов государственного регулирования и контроля в электроэнергетике называет обеспечение единства технологического управления Единой энергетической системой России. В соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»8 общий принцип единообразия раскрывается в таких специальных принципах как применения единых правил установления требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования, производства, строительства, выпол-

6 Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003. С. 94 - 95.

7 Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» // Собрание законодательства РФ", 31.03.2003, № 13, ст. 1177.

8 Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом

регулировании» // СЗ РФ, 30.12.2002, № 52 (ч. 1), ст. 5140.

нению работ или оказанию услуг; единой системы и правил аккредитации и т.д.

4). Принцип баланса публичных и частных интересов в рассматриваемых отношениях. Данный принцип вытекает из конституционного принципа соразмерности государственного вмешательства в права и свободы граждан. При определении пределов вмешательства государства в частные отношения, например, Курбатов А.Я. отмечает, что современный уровень развития российского общества и правосознания предполагает необходимость как минимум одного из принципов - соблюдения государством при ограничении и ином вмешательстве в частные интересы требования разумного баланса публичного и частного интереса. Это неизбежно затрагивает вопрос определения иерархии интересов, подлежащих правовой охране, что является задачей законодателя и сущности законотворческой деятельности9.

Устанавливая единые правовые основы рынка законодатель применяет публично-правовой тип регулирования рыночных отношений именно в целях защиты общественных (публичных) интересов. А поскольку осуществление свободной экономической деятельностью является одним из провозглашенных Конституцией РФ прав, законодатель ограничен в выборе правовых средств воздействия на осуществление предпринимательской деятельности, в том числе контрольной функции государства пределами использования публично-правовых основ.

Очевидно, что данный принцип является одним из основополагающих принципов публичных правоотношений, а также частноправовых отношений с элементами публичности.

5). Принцип разделения властей. Данный принцип является одним из основополагающих принципов политической организации общества. Свое закрепление он получил в Конституции РФ, причем, что также немаловажно, он содержится в конституционном законодательстве всех современных государств либеральной демократии. Смысл такого разделения состоит в том, чтобы предотвратить возможность злоупотребление властью путем ее сосредоточения в одних руках. В качестве средства для достижения поставленной цели служит установление такого взаимоотношения всех ветвей власти, при котором они могли бы сдерживать друг друга, при этом не допуская перевеса ни одной из них. В этом выражается еще один принцип государственного устройства - принцип равенства всех ветвей власти. Однако такое построение предполагает четкое разграничение компетенций и функций всех ветвей власти. В отношениях контроля предпринимательской деятельности данный принцип выражается в установлении разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ, уполномоченных на ведение регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. А также муниципального контроля, законодательное закрепление которого явилось новеллой Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предприни-

9 Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М., 2001. С. 160 - 161.

мателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»10.

6). Принцип открытости и доступности для подконтрольных субъектов нормативных правовых актов РФ, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Указанный принцип закреплен в законе в развитие положений Конституции РФ. Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ все законы подлежат официальному опубликованию, при этом неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Кроме того, при осуществлении контрольной деятельности необходим открытый доступ к информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, об их компетенции и контрольных функциях. Данный принцип в Законе № 294-ФЗ выражается также в обязанности уполномоченного контрольного органа в ознакомлении подконтрольных лиц (по их просьбе) с административными регламентами проведения мероприятий по контролю и порядком их проведения на объектах, используемых субъектами предпринимательской деятельности.

7) Принцип ответственности органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. В случае ненадлежащего исполнения должностными лицами служебных обязанностей такие лица несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

К специальным принципам контрольной деятельности, по нашему мнению, можно отнести следующие.

1. Принцип недопустимости проводимых в отношении одного и того же подконтрольного лица несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. В целях реализации данного принципа органы государственного контроля (надзора) и органы муниципального контроля взаимодействуют друг с другом при проведении проверок. Такое взаимодействие выражается в:

Информировании о нормативных правовых актах и методических документах по вопросам организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

Определении целей, объема, сроков проведения плановых проверок;

Информировании о результатах проводимых проверок, состоянии соблюдения законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности и об эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

Подготовке в установленном порядке предложений о совершенствовании законодательства Российской Федерации в части организации и осуществления го-

10 Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6249.

сударственного контроля (надзора), муниципального контроля;

Принятии административных регламентов взаимодействия органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при проведении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

Повышении квалификации специалистов, осуществляющих государственный контроль (надзор), муниципальный контроль.

2. Принцип недопустимости требования контрольными органами к субъектам предпринимательства о получении последними разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

3. Принцип бесплатности проведения контрольной деятельности. Этот принцип означает недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с субъектов предпринимательской деятельности платы за проведение контрольных мероприятий.

4. Принцип презумпции добросовестности подконтрольного субъекта предпринимательской деятельности. Аналогичный принцип содержался в Законе от 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Как неоднократно отмечалось в юридической литературе, этот принцип был заимствован из налогового законодательства. Однако в Налоговом кодексе РФ он сформулирован иначе, чем в Законе № 294.

Список литературы:

Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. - Киев, 1994.

Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М.: Юрид. лит., 1987.

Государственный и общественный контроль в СССР. / Под ред. В.И. Туровцева. - М.: Наука, 1970.

Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. - М., 2001.

Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. -СПб., 2003.

Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. - М. 1981.

Literature list:

Andriyko O.F. Control in the democratic state. Problems and tendencies. - Kiev, 1994.

Gorshnev V.M., Shakhov I.B. Control as the legal form of activity. - M.: Yurid. Lit., 1987.

State and public control in the USSR. / Under edition V.I. Turovtsev. - M.: Nauka, 1970.

Kurbatov A.Y. Combination of private and public interests at legal regulation of enterprise activity. - M., 2001.

Rokhlin V.I. Public prosecutor"s supervision and the state control: history, development, concept, parity. -SPb., 2003.

Shorina E.V. Control over activity of state bodies in the USSR. - M., 1981.

Существуют различные основания для классификации видов государственного контроля.

В зависимости от объема контрольной деятельности различают общий и специальный контроль.

Общий государственный контроль заключается в систематической проверке соответствия решений и действий подконтрольного объекта законодательству, укреплению государственной дисциплины и законности, изучению обоснованности и реальности решений подконтрольного органа, совершенствование практики разработки и принятия таких решений.

Характерными чертами общего контроля является то, что он охватывает всю деятельность подконтрольных органов; общий контроль осуществляется обладающими наибольшими полномочиями по контролю органами. Общий контроль осуществляют, например, Правительство РФ и правительства (администрации) субъектов федерации.

Общий контроль выполняет функцию предупреждения правонарушений и служит основой для проведения специального контроля.

Специальный государственный контроль осуществляется по функциональным направлениям деятельности подконтрольного объекта. Значение специального контроля растет вместе с увеличением количества видов деятельности, осуществляемых государственными органами, гражданами и их объединениями.

В зависимости от положения контролирующего субъекта контроль может быть внешним и внутренним.

Внешний государственный контроль осуществляется органом, не входящим в систему проверяемого ведомства. Определенные трудности при осуществлении внешнего контроля создает то, что подконтрольный объект стремится оградить себя от контроля и скрыть недостатки. 2

Внутренний государственный контроль осуществляется, напротив, собственными силами подконтрольного органа. Внутренний контроль может осуществляться руководителем органа, предприятия или организации самостоятельно, либо путем создания специализированного контрольно-ревизионного органа - например, Комиссии контроля в политических партиях или Службы собственной безопасности правоохранительных органов.

Текущий государственный контроль осуществляется в течение всего периода функционирования подконтрольного органа - например, проверка соответствия предприятий общественного питания санитарно- эпидемиологическим требованиям или наблюдение за техническим состоянием эксплуатируемых средств общественного транспорта.

Последующий государственный контроль осуществляется после принятия решения или совершения действия подконтрольным органом. Оцениваются не только соответствие решения или действия требованиям действующего законодательства, но и целесообразность, обоснованность и эффективность предпринятых действий. Например, последующий контроль осуществляется органами прокуратуры при проверке деятельности следователя в ходе проведения следствия по уголовному делу.

В зависимости от характера полномочий субъекта, осуществляющего государственный контроль, различают: контроль Президента РФ; контроль органов законодательной власти; контроль органов исполнительной власти; контроль органов судебной власти.

Контроль Президента Российской Федерации в сфере управления осуществляется в двух основных формах.

Непосредственный контроль Президента РФ. Он осуществляется в области подбора и расстановки кадров на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ (представление кандидатуры Председателя Правительства РФ на рассмотрение и утверждение Государственной Думой, назначение на должность руководителей министерств и ведомств, высшего командования Вооруженных Сил России, высших должностных лиц субъектов РФ и др.). 3

Президентский контроль через соответствующие президентские структуры:

Администрацию Президента РФ, важнейшей задачей которой является обеспечение контроля Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти РФ;

Контрольное управление Президента РФ, которое, являясь структурным подразделением Администрации Президента РФ, осуществляет свои функции и полномочия в соответствии с планами контрольных проверок или на основании отдельных поручений Президента РФ и руководителя его Администрации.

По результатам проверок Управление вправе вносить на рассмотрение Президента РФ свои предложения, направлять соответствующие материалы в Прокуратуру РФ и в различные контрольные органы РФ.

Контроль органов законодательной власти проявляется в том, что Государственная Дума: дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решает вопрос о доверии Правительству РФ, осуществляет контроль за деятельностью Правительства РФ по разработке федерального бюджета; заслушивает отчет о его исполнении.

В зависимости от органов исполнительной власти, осуществляющих контроль, и объему выполняемых полномочий, выделяют общий, внутриведомственный или отраслевой и надведомственный контроль.

Надведомственный контроль осуществляется для обеспечения единообразного решения комплексных задач, касающихся ряда отраслей управления. Данный вид контроля осуществляется органами межотраслевой компетенции, которые координируют и регулируют деятельность отраслевых органов управления, организационно им не подчиненных.

Кроме того, наделенные государственно-властными полномочиями надведомственного характера отраслевые органы также могут осуществлять полномочия по надведомственному контролю.

Внутриведомственный или отраслевой контроль осуществляется органами отраслевой компетенции в рамках одной системы. Отраслевой контроль представляет собой систематическую проверку деятельности органа управления, учреждения, организации в процессе повседневного отраслевого руководства.

Внутриведомственный контроль может быть общим, содержанием которого является проверка всей работы подконтрольного органа, предприятия, учреждения, либо специальным, когда осуществляется контроль одного из направлений деятельности. Контрольные полномочия соответствующих органов и должностных лиц регламентируются, как правило, актами, определяющими их компетенцию. В процессе внутриведомственного контроля разрешаются вопросы целесообразности расстановки кадров, эффективности методов руководства, соответствия принимаемых решений требованиям законодательства. 4

Государственный контроль - деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью определения его отклонений от заданных параметров.

Осуществление государством контрольной функции как одного из средств обеспечения законности и поддержания дисциплины гарантирует развитие общества при сохранении его стабильности.

Сущность государственного контроля заключается в следующем:

Наблюдение за функционированием подконтрольного объекта,

Получение полной, достоверной информации о состоянии законности в подконтрольном объекте;

Сопоставление деятельности подконтрольного объекта с точки зрения, как законности, так и целесообразности;

Принятие мер по предупреждению правонарушений и недопущению вредных последствий;

Раскрытие причин и условий, способствующих совершению правонарушений, их нейтрализация и устранение;

Применение мер ответственности (дисциплинарной и материально-правовой);

Объединение наиболее рационального (эффективного) режима функционирования подконтрольного объекта.

В зависимости от объема и содержания, государственный контроль разделяется на:

Общий - охватывает все направления деятельности подконтрольного объекта;

Специальный - осуществляется по какому - либо конкретному направлению деятельности, какому - либо конкретному вопросу - финансовый, таможенный, санитарный, экологический и др.

В зависимости от направленности и организационно-правовых форм государственный контроль распределяется на:

Внешний - исполняется в отношении объектов, непосредственно не подчиненных контролирующему органу;

Внутренний - реализовывается в пределах системы данного органа исполнительной власти или иного органа.

В зависимости от стадий осуществления деятельности контроль может быть:

Предварительным;

Текущим;

Последующим.

В зависимости от временного режима контрольной деятельности:

Постоянным (систематическим);

Временным (периодическим).

В зависимости от субъекта деятельности имеется контроль Президента РФ, контроль органов представительной (законодательной) власти и контроль органов исполнительной власти.

Контроль Президента РФ может быть непосредственным и опосредованным.

Поручения Президента содержатся в указах и распоряжениях, а также директивах главы государства или оформляются в установленном порядке на бланках со словом «Поручение». Поручения Президента Российской Федерации могут оформляться в виде перечней поручений. В поручении и перечне поручений должны быть указаны фамилия (фамилии) и инициалы должностного лица (должностных лиц), которому (которым) дано поручение, а также срок, необходимый для его надлежащего исполнения.

Срок исполнения поручения. Срок, необходимый для надлежащего исполнения поручения (указания) Президента, по истечении которого исполнитель поручения представляет Президенту доклад, где должны быть отражены конкретные результаты исполнения поручения (указания). Если поручение (указание) дано нескольким исполнителям, то доклад о его исполнении обязан своевременно представить исполнитель, указанный в нём первым. Контроль за исполнением поручений и указаний Президента осуществляет Администрация Президента.

Изменение срока исполнения поручения. Если в ходе исполнения поручения или указания Президента возникли обстоятельства, препятствующие его надлежащему исполнению в установленный срок, исполнитель представляет доклад с указанием причин, препятствующих его своевременному исполнению, конкретных мер, принимаемых для обеспечения его исполнения, и предложений о продлении срока исполнения. Решение о корректировке либо о продлении срока исполнения поручения или указания Президента принимает Президент, либо Руководитель Администрации Президента, либо помощник Президента - начальник Контрольного управления.

Снятие поручения с контроля. Решение о снятии с контроля поручения или указания Президента принимает Президент, либо Руководитель Администрации Президента, либо помощник Президента - начальник Контрольного управления после проверки исполнения поручения (указания).

Президент РФ:

Назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

Назначает на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства РФ его заместителей и федеральных министров;

Имеет право приостанавливать: постановления и распоряжения Правительства РФ, действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и международным договорам РФ;

Назначает на должность и освобождает от должности: полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, высшее командование Вооруженными Силами РФ;

Осуществляет иные контрольные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ, и Председатель Совета Безопасности РФ.

Опосредованный президентский контроль осуществляют: Администрация Президента РФ (Контрольное управление Президента РФ, Главное государственно-правовое управление Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах).

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе - должностное лицо, представляющее Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа, вправе:

Запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в пределах федерального округа;

Направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе (п. 7 Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»).

Контроль в сфере государственного управления осуществляют Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Счетная палата РФ, органы представительной (законодательной) власти субъектов РФ.

К контрольным полномочиям Совета Федерации Федерального Собрания РФ относятся:

а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

д) назначение выборов Президента Российской Федерации;

е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;

ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации;

з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации;

и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. В порядке, предусмотренном Конституцией, Президент реализует свое право законодательной инициативы, а также право на подписание либо отклонение федеральных законов. Этим обеспечивается эффективность участия Президента в законотворческом процессе. Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории страны. Президент обеспечивает единство системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Если Правительство принимает постановления и распоряжения, противоречащие Конституции, то Президент вправе отменять эти решения Правительства.

Контрольные полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ:

а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

д) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

ж) объявление амнистии;

з) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Задачами Счетной палаты являются:

1. организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2. аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;

3. определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации;

4. анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции;

5. развитие возможностей и методов аудита (контроля) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации;

6. оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты;

7. определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

8. контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации;

9. обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.

Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 N 2202-1. Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В зависимости от объема и содержания органы исполнительной власти контроль осуществляют:

Межотраслевой;

Отраслевой.

Общий контроль органов исполнительной власти содержит контроль за исполнением и соблюдением Конституции, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ; консолидацию, объединение подведомственных (подконтрольных) органов по направлениям деятельности; заслушивание докладов и отчетов полномочных представителей подконтрольных органов о результатах и состоянии их деятельности. Общий контроль осуществляют: Правительство РФ, правительства республик в составе РФ, администрации (правительства) иных субъектов РФ.

Межотраслевой контроль органов исполнительной власти реализовывается в целях обеспечения единообразного решения комплексных задач, относящихся к ряду отраслей управления, органами исполнительной власти надведомственной компетенции; между субъектами и объектами контрольной деятельности отсутствует организационная подчиненность.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевой контроль: Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство промышленности и энергетики РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и др.

Отраслевой контроль органов исполнительной власти исполняется органами как отраслевой, так и исполнительной власти по определенным вопросам внутриведомственного характера. Между субъектами и объектами этого контроля имеется организационная подчиненность.

С.В. ЖИВАЛОВ, аспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Раскрывается понятие государственного контроля и надзора как функций государственного управления, определяются принципы государственного контроля на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Автор отмечает необходимость регулирования функций контроля Уполномоченного по правам человека отдельной статьей Конституции РФ.

Данная статья была скопирована с сайта https://www.сайт


С.В. ЖИВАЛОВ,

аспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Раскрывается понятие государственного контроля и надзора как функций государственного управления, определяются принципы государственного контроля на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Автор отмечает необходимость регулирования функций контроля Уполномоченного по правам человека отдельной статьей Конституции РФ.

Ключевые слова: государственный контроль и надзор, принципы государственного контроля.

State control and supervision in the Russian Federation Constitutional and legal regulation.

Expands the concept of state control and supervision as a function of government, defines the principles of state control at the federal level and the level of the Federation. The author notes the need for regulatory control functions of the Commissioner for Human Rights, a separate article of the Constitution.

Keywords: state control and supervision, principles of state control.

В научной литературе 70-х-80-х гг. ХХ века велась оживленная дискуссия по ряду общетеоретических вопросов государственного контроля. Ее характер во многом предопределялся главенствующей ролью контрольной функции в сфере управления, традиционно существовавшей в России.

Говоря о теоретических основах контроля, следует констатировать глубину мысли в вопросах его генезиса; важность выделения контрольной деятельности, осуществляемой государственными органами, в самостоятельную область государственной деятельности; про-ведение исследований принципов, видов, правовых форм и методов контроля, контрольно-процессуального режима, производств, стадий.

В современной юридической литературе существуют различные подходы к пониманию контроля. Основываясь на значимости контроля в современном обществе, автор статьи рассматривает его как одну из основных, самостоятельных функций управления.

Как функция управления, контроль представляет собой направленную организующую деятельность, основное назначение которой состоит в получении информации о процессах управления с целью их своевременной корректировки, преодолении отклонений и препятствий на пути оптимального функционирования системы. В определенном смысле в этом качестве контроль служит импульсом для повышения эффективности управленческой деятельности.

Таким образом, во всех этих понятиях выделяется главное, что присуще контрольной деятельности - проверка, то есть деятельность организующего характера, состоящая в обследовании, выяснении, получении информации о чем-либо, о ком-либо. Но контроль - это не только проверка, но и наблюдение с целью проверки, то есть не только активная деятельность, направленная на выяснение каких-либо результатов, но и деятельность, во многом, пассивная, состоящая в слежении, изучении. Представляется, что первое из приведенных словарных определений является наиболее точным, поскольку раскрытие сущности контроля через надзор (в Толковом словаре русского языка Ожегова), то есть через весьма близкое, сходное понятие, также заключающееся в проверке каких-либо объектов, является в научном плане не совсем корректным. Кроме того, наблюдение в целях проверки не обязательно должно быть постоянным. Оно может носить периодический и даже эпизодический характер.

Распространен в юридической литературе взгляд на контроль как на правовую форму деятельности органов государства. Сторонники такого взгляда на контроль и контрольную деятельность указывают, что правовая форма - это такая организационная форма деятельности, которая всегда связана с разбирательством (рассмотрением) юридического дела: правонарушения, спора о праве, жалобы. Контроль, как специфический вид деятельности, обособился в процессе разделения труда и специализации в управлении, имея свои индивидуальные цели. Необходимость поиска путей и способов постоянного совершенствования организационно-управленческих форм деятельности государственного аппарата, отвечающих потребностям развития общества, регламентации вопросов процедурно - процессуального регулирования контрольной деятельности, выработка конкретных предложений по ее совершенствованию и законодательному регулированию, вызывают необходимость исследовать природу контрольной деятельности как разновидности правовой формы деятельности.

Выясняя место контрольной деятельности в субординационной системе правовых форм деятельности, авторы этой концепции поставили контрольную деятельность после правотворчества и правоприменения, указывая, что она, тем не менее, пронизывает их своим организующим воздействием.

Несмотря на кажущуюся привлекательность и обилие фактов в подтверждение взгляда указанных авторов на контроль, подобная точка зрения является спорной еще по ряду причин.

Во-первых, данная концепция о контроле не учитывает, что контроль может быть не только государственным, но и общественным, в качестве первоосновы которого выступает активность населения, которая проявляется в деятельности общественных движений и организаций, в средствах массовой информации, в письмах, жалобах и заявлениях граждан, и который не всегда облечен в строгую правовую форму. Кроме того, общественный контроль не всегда означает деятельность определенных органов, как это следует из его природы (сущности).

Во-вторых, по нашему мнению, выделение контроля, как правовой формы деятельности, означает в определенном смысле абсолютизацию контрольной деятельности в ущерб другим формам управленческой деятельности: например, принятию решения или оперативно-исполнительной деятельности, которые также имеют специфические черты, стадии, методы и способы, а также внутренние формы.

В-третьих, изучение форм деятельности контрольных органов государства возможно и без выделения контрольного процесса и контрольных производств в самостоятельную разновидность процессуальной деятельности, тем более, что в силу специфики деятельности различных контрольных органов выявление общих форм их функционирования и единого процессуального режима представляется проблематичным.

Взгляд на контроль как на способ обеспечения законности и дисциплины в управлении не является новым и также имеет своих многочисленных сторонников. При всем разнообразии конкретных формулировок (способ, средство законности-правозаконности в управлении - в деятельности органов исполнительной власти, средство обеспечения - средство укрепления, способ обеспечения законности - способ правоохранительной деятельности) в обобщенном виде взгляд на контроль как способ обеспечения законности и дисциплины в управлении сводится к тому, что уполномоченные на то государственные органы, органы местного самоуправления и общественные организации, используя организационно- правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов и их должностных лиц какие-либо отклонения от законности, при наличии отклонений предпринимают действия по их устранению, восстановлению нарушенных прав, привлечению виновных к установленной ответственности, принимают профилактические меры к предотвращению нарушений законности и дисциплины.

Акцент на принятие профилактических мер особенно важен, поскольку при подходе юридической трактовки вопросов контроля как способа обеспечения законности и дисциплины в управлении, основное внимание сторонниками такой точки зрения на контроль уделяется правомочиям субъекта контроля по его реализации и применению санкций в отношении виновных лиц. На втором плане оказывается воспитательное, профилактическое значение контроля. Между тем, тот факт, что одно из назначений контроля состоит в преодолении всего, что тормозит развитие определенной системы, не означает, что весь его смысл заключается в борьбе с негативными проявлениями. Контроль в системе государственного управления оказывает положительное воздействие на проверяемые объекты и сам по себе является позитивным фактором, позволяющим углубить и расширить передовой опыт, обеспечивая тем самым преемственность развития и прогрессивный характер функционирования системы, в целом.

На наш взгляд, определение контроля как способа обеспечения законности и дисциплины в управлении характеризует одну из сторон контроля как функции государственного управления, а именно, со стороны правомерности функционирования самих государственных и иных органов; это как бы саморегулирующая часть указанной функции, в связи с чем оба определения имеют право на существование.

На наш взгляд, в этих определениях нет противоречий, так как все они характеризуют процесс контроля в различных аспектах (философских, социологических, экономических, правовых и др.). Такая многоплановая интерпретация контроля обусловлена многогранностью контрольной деятельности как объекта изучения и вполне понятным желанием ученых из разных отраслей науки отобразить в определениях особенности, специфику своей сферы познавательной деятельности. Вместе с тем, за многочисленностью приведенных научных формулировок необходимо отметить то основное, что выделяет понятие контроля в его универсальном, социально-правовом смысле, позволяет с достоверностью установить сущность и социальное назначение контрольной деятельности.

Для контроля главным, основным выступает не то, что он определяет масштабы, образцы поведения, устанавливает конкретные права и обязанности, а то, что он дает необходимую информацию о состоянии управленческой системы. Однако поиск и сбор информации о подконтрольных объектах, ее сопоставление с масштабами поведения и выявление причин противоречий между фактической деятельностью и моделью, масштабом поведения является лишь первым этапом (стадией) цикла контрольного процесса.

На втором этапе (стадии) определяется способ устранения обнаруженных расхождений между фактическим положением и заданными, предварительно установленными параметрами, нормами, целями, стандартами, формируется решение, направленное на устранение либо недопущение расхождений.

Получение необходимой информации об определенных процессах и определение способов устранения обнаруженных расхождений с предварительно установленными параметрами не являются, однако, самоцелью. Главным, как представляется, при осуществлении контроля в его широком понятии является третий этап (стадия) контрольного цикла - установление правильности совершаемой подконтрольной деятельности объективным законам развития. Именно в такой связи квинтэссенции контроля с проблемой установления движения общества в соответствии с объективно существующими законами социально-экономического развития, по-видимому, и нужно искать основополагающую сущность контроля в его широком значении.

К указанному необходимо, однако, добавить тот аспект, что приведенная суть контроля свойственна ему именно как широко рассматриваемой социальной категории. Особенно наглядна она при изучении общественного контроля и менее заметна при исследовании государственного контроля. Происходит это, на наш взгляд, вследствие того, что задачей государственного контроля является проверка соответствия какой-либо деятельности, прежде всего, такому параметру, как действующее законодательство. При издании же законов законодатель исходит из презумпции необходимости, важности принимаемого законодательного акта, соответствия его объективно существующим процессам, законам развития. Объективная полезность государственного контроля, таким образом, тоже презюмируется.

В тех случаях, когда такое соответствие законодательства объективным процессам утрачивается, контроль перестает играть свою позитивную роль, становясь негативным фактором, тормозящим общественное развитие, приводящим к стагнации, застойным проявлениям и даже регрессу.

В узком значении слова сущность государственного контроля (как относительно обособленной части управленческой деятельности) состоит в выявлении государственными органами путем проверки соответствия деятельности тех или иных органов и лиц поставленным перед ними задачам, результатов воздействия субъектов управления на управляемые объекты, отклонений от поставленных целей и причин таких отклонений. Не случайно в связи с этим в теории управления дается понятие контроля как проверки качества управленческой деятельности посредством сопоставления фактически достигнутого уровня промежуточных или конечных результатов и уровня, установленного решениями, постановлениями, правовыми нормами и другими нормативными актами.

а) наблюдения за функционированием объектов контроля, получения объективной информации о соблюдении ими законов и нормативных актов, выполнении правил и поручений;

б) учета и процессуальной фиксации выявленных нарушений;

в) анализа полученной информации с целью установления и пресечения противоправной деятельности, выявления причин и условий, способствующих совершению нарушений, недопущения новых нарушений и вредных последствий;

г) выявления виновных лиц, привлечения их к установленной государством ответственности.

При этом крайне важным является понимание того, что в условиях перехода к рыночным отношениям государственный контроль организуется и проводится с учетом особенностей правового статуса субъектов предпринимательской деятельности, предприятий, учреждений и организаций различных организационно-правовых форм государственного и негосударственного секторов в экономике и других сферах социальной жизни страны.

На первое место среди принципов государственного контроля необходимо поставить принцип законности. Следует отметить, что принципы контроля, оставаясь наиболее стабильными научными категориями, все же меняются вместе со сменой социально-экономического уклада жизни страны. Так, сегодня уже невозможно говорить о таких принципах, ранее выделявшихся практически всеми учеными, изучавшими теоретические основы контрольной деятельности, как принцип партийного руководства, демократического централизма, участия в контроле народных масс, интернационализма, всесторонности и других.

Вместе с тем, не потеряли своей актуальности такие внешне не вписывающиеся в реалии сегодняшнего дня принципы контроля, как планирование, гласность, комплексность, поскольку на практике не изжиты случаи, когда вслед за одной проверкой на предприятие, в организацию приходят представители другого, часто параллельно существующего контролирующего органа.

К числу других важнейших принципов можно отнести объективность, конкретность, демократизм, экономичность, независимость, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.

Исходя из приведенных данных государственный контроль как вид контроля можно определить в качестве опосредованной правом функции государственного управления, представляющей собой направленную организующую деятельность, состоящую в проверке, а также наблюдении с целью проверки, сравнении и оценке государственными органами от имени и в интересах государства деятельности юридических и физических лиц с установленными правовыми нормами правилами, стандартами, нормативами для недопущения отклонений в их деятельности.

Властный признак контрольных правоотношений свидетельствует об объективной необходимости контроля как функции государственного управления. Вместе с тем, по отношению к основным функциям управления он является функцией вспомогательной, вторичной, сопутствующей, поскольку является регулятором уже существующих объективно общественных отношений, сложившихся до начала осуществления контрольной деятельности.

По нашему мнению, по мере перехода к рынку в определенных сферах социально-экономических отношений эта функция государственного управления будет иметь тенденции к сужению за счет саморегулируемости все новых их пластов рыночными механизмами и по мере углубления процессов демократизации.

В отдельных сферах (например, в торговле, сфере услуг) правовому государству, курс на становление которого объявлен и в нашей стране, с развитым рыночным хозяйством не будет необходимости осуществлять скрупулезный учет деятельности участников имущественных отношений, будет сведен к минимуму текущий налоговый контроль за деятельностью предприятий. Вместо государства это могут сделать и сами собственники, заинтересованные в сохранении и приумножении своей собственности (в том числе и в неприменении к ним административно-финансовых санкций со стороны налоговых служб за ненадлежащую организацию учета и неуплату в необходимом размере налогов) или представители аудиторских фирм, нанятые собственниками.

С другой стороны, возможно дальнейшее усиление государственного контроля, например, в банковской сфере, на рынке ценных бумаг, в сфере регулирования оборота алкогольной продукции и некоторых других сферах.

Критерием для определения необходимости усиления либо уменьшения государственного контроля, как представляется автору исследования, будет служить потребность изменения социально-экономической жизни страны методами правового регулирования. В связи с этим необходимы новые подходы, критическое осмысление пройденного правовой наукой и правоприменительной практикой пути, углубленный анализ состояния и перспектив развития современных организационно-правовых форм демократического контроля.

Всестороннее исследование контрольной деятельности государства, независимо от того, какими его органами такая деятельность осуществляется, невозможно без установления различных видов контроля, углубленного анализа современных форм и методов контроля, что позволяет более четко урегулировать в законодательстве вопросы организации и проведения контроля, уяснить результативность применения правовых норм о контрольной деятельности, совершенствовать формы взаимодействия и разнообразить контакты, возникающие в процессе проведения контроля.

Общими тенденциями в развитии видов, форм и методов контроля, а также контрольно-надзорных органов в современных условиях, по нашему мнению, являются:

Появление новых органов, а также видов и разновидностей государственного контроля (президентский контроль, налоговый, валютный и экспортный контроль), его новых форм и методов, отвечающих потребностям рынка и необходимости государственного регулирования рыночных отношений (лицензирование, государственная регистрация, декларирование и другие);

Развитие системы контрольных органов в соответствии с конституционными принципами федерализма и разделения властей;

Возникновение территориальных органов федеральных органов государственной власти, осуществляющих контрольные функции в группах субъектов Российской Федерации (федеральные окружные арбитражные суды, окружные инспекции Главного контрольного управления Президента РФ и др.);

Появление контрольных органов субъектов Российской Федерации;

Общее увеличение числа контрольных органов и углубление их специализации по сферам контрольной деятельности;

Усложнение контрольно-инспекционной и учетной работы, возрастание роли экспертных учреждений;

Укрепление, хотя и явно недостаточное, демократических начал в контрольной деятельности;

Возрастание роли судебного контроля, в том числе, в качестве средства обжалования действий контрольно-надзорных органов (выполнение судами подобной функции можно именовать как «контроль над контролем»);

Возникновение процедуры судебного «нормоконтроля» (то есть, судебного контроля за результатами нормотворчества, в том числе так называемого «абстрактного нормоконтроля», то есть нормоконтроля за конституционностью или законностью нормативных правовых актов вне связи с рассмотрением в суде какого-либо конкретного дела).

Разнообразие видов государственного контроля определяется его функциональным назначением. В юридической литературе справедливо отмечается, что виды контроля зависят от степени конституционного, особенно демократического развития государства, а также от юридических традиций последнего. В демократически развитом государстве единая, монолитная система централизованного контроля с неизбежностью должна быть заменена контролем многообразных форм и многочисленных видов, базирующимся на основополагающем конституционном принципе разделения властей.

Постановка научных и практических задач позволяет вычленить критерии систематизации видов контроля: природа субъектов контроля; их задачи; характер контрольных полномочий, предоставленных законом;организационно-правовые формы проведения контроля; содержание контрольной деятельности, ее направленность; стадии управления, на которых проводится контроль; характер сочетания разрешительно - распорядительного и юрисдикционного методов контрольно - процессуального воздействия; юридические последствия контроля; соединение государственных и общественных начал в контрольной деятельности и т. д.

По мнению автора статьи, контроль (в некоторых работах приводится наименование «социальный контроль», которое, как представляется, также имеет право на существование, хотя без слова «социальный» термин «контроль» несет более обобщающую смысловую нагрузку) подразделяется по субъекту на три вида: государственный (осуществляемый государственными органами), конституционный (осуществляемый органами конституционного контроля - в большинстве стран он осуществляется в форме судебного конституционного контроля) и общественный.

Осуществление конституционного контроля непосредственно связывается в демократических странах с наличием Конституции, в связи с чем его главной задачей является обеспечение верховенства и стабильности Конституции, сохранения конституционного разделения властей и гарантирование защиты конституционно закрепленных прав и свобод человека и гражданина.

Деление государственного контроля - основополагающего по широте распространения из трех отмеченных видов контроля - на разновидности по природе субъектов контроля, то есть тех лиц, кого нормы права наделяют соответствующими контрольными полномочиями, также является наиболее распространенным. Однако практически все классификации такого рода относятся к контролю советского периода.

С ликвидацией партийного, народного и других видов контроля этого периода (например, контроля Советов или контроля органов Госарбитража), с принятием Конституции РФ возникла острая необходимость современной классификации. Некоторые уже сделанные попытки этого требуют уточнения, поскольку деление государственного контроля на политический, административный и судебный, где под первым понимается контроль, осуществляемый органами и лицами, исполняющими полномочия верховной власти (в зависимости от политико-государственного устройства, под ними понимаются парламент, региональные и местные выборные органы, либо даже получившие поддержку большинства народа политические партии), - не учитывает, с нашей точки зрения, основополагающих конституционных принципов федерализма и разделения властей.

С учетом первого из этих принципов выборные органы субъектов Федерации должны относиться к органам государственной власти иного уровня и, так же, как местные выборные органы, не могут причисляться к верховной власти. Второй из указанных принципов предполагает выделение контроля представительных (законодательных) органов государственной власти, а не контроля политических партий, пусть даже победивших на выборах, контроль со стороны которых вообще не может носить характера государственного.

С учетом конституционного принципа федерализма по уровням функционирования его субъектов государственный контроль следует подразделять на государственный контроль федерального уровня и государственный контроль на уровне субъектов Российской Федерации.

Дальнейшее деление как государственного контроля федерального уровня, так и государственного контроля на уровне субъектов Российской Федерации (последнее будет приведено диссертантом во второй главе настоящего исследования) также необходимо производить по субъектам контроля (с учетом характера их организационной связи с объектами контроля). По этому основанию государственный контроль федерального уровня подразделяется на президентский контроль; контроль Федерального Собрания РФ; контроль, осуществляемый Правительством РФ и находящимся в его структуре федеральными органами исполнительной власти; судебный контроль; финансовый контроль, осуществляемый Счетной Палатой РФ, Центральным банком России совместно с Министерством финансов РФ; контроль за соблюдением прав человека, осуществляемый Уполномоченным по правам человека в РФ; контроль за соблюдением избирательных прав граждан, осуществляемый Центральной избирательной комиссией РФ; прокурорский надзор.

Закрепленный в Конституции РФ статус Президента РФ как главы государства, определяющего основные направления внешней и внутренней политики государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, лица, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти, их взаимосвязи с местным самоуправлением, определяют важнейшие сферы ответственности и направления президентского контроля. К последним можно отнести:

Политический контроль, заключающийся в анализе принимаемых должностными лицами и органами всех уровней государственной власти решений на их соответствие основам конституционного строя;

Социально-экономический контроль, заключающийся в проверке деятельности ор-ганов исполнительной власти по реализации социально-экономической политики Президента РФ;

Административно-правовой контроль, существующий в двух качествах:

а) контроля за деятельностью исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц по исполнению Конституции РФ, федерального законодательства, указов и распоряжений Президента РФ;

б) контроля за исполнением поручений ПрезидентаРФ, как данных непосредственно Президентом, так и содержащихся в указах и распоряжениях Президента.

Примером президентского контроля является предусмотренное статьей 107 Конституции РФ право «отлагательного вето», заключающегося в возвращении переданного ему на подпись федерального закона для повторного рассмотрения в Государственной Думе и Совете Федерации.

В контроле Федерального Собрания - парламента Российской Федерации - как одном из видов государственного контроля, можно вычленить ведение постоянного финансового контроля за целевым и эффективным использованием государственных бюджетных средств (в связи с чем образуемую Советом Федерации и Государственной Думой Счетную Палату РФ с точки зрения ее создания и подотчетности можно считать органом парламентского контроля) и осуществление контроля за высшей исполнительной властью - Правительством РФ (в этой части контрольные полномочия Федерального Собрания РФ прямо в Конституции РФ не предусмотрены, что во многом ослабляет его положение в системе государственной власти).

Определенную специфику имеет судебный контроль как особая разновидность государственного контроля, характеризующаяся:

Организационной неподчиненностью объектов контроля его субъектам;

Независимостью субъектов контроля (судов), подчиняющихся только Конституции РФ и закону, от любых государственных органов;

Проверкой законности действий органов государственной власти, а также органов местного самоуправления только в ходе разбирательства конкретных уголовных, гражданских или административных дел и дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ и Конституционными (Уставными) судами субъектов РФ;

Особым формально-регламентированным контрольно-процессуальным режимом;

Возможностью получить юридически значимую оценку действий и решений других контрольных органов (возможность осуществления «контроля над контролем»);

Процедурой судебного нормоконтроля.

Даже с учетом того, что, в отличие от других органов государственной власти, проверяющих в процессе контрольной деятельности не только законность, но и целесообразность действий подконтрольных объектов, суды проверяют только законность властных актов или выявляют нарушения законности в процессе осуществления правосудия, именовать эту функцию судов судебным надзором, а не судебным контролем было бы неправильно, поскольку у органов надзора, как уже указывалось, нет полномочий по отмене незаконных актов, а только понуждать должностных лиц совершать строго определенные действия, налагать на нарушителей взыскания.

Прокуратуре присущи свои, специфические формы воздействия на объекты надзора: протест, представление, постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении, свидетельствующие о том, что хотя задачи прокуратуры в области обеспечения законности в определенных плоскостях, сферах государственного управления совпадают с задачами, стоящими перед органами государственного контроля, их решение происходит с помощью присущих только прокуратуре организационно-правовых средств, отличающих надзорные правомочия органов прокуратуры от правомочий иных контрольно-надзорных органов.

Специализированный контроль осуществляется органами государственного управления в отношении либо организационно неподчиненных объектов (межведомственный контроль с его составной частью - административным надзором), либо в отношении органов одной системы: внутриведомственный (внутренний) контроль. Специализация контроля в данных случаях происходит или по определенному виду деятельности (например, государственный земельный контроль), что характерно для межведомственного контроля, или по определенному роду организаций (например, подразделения морского транспорта по надзору за обеспечением безопасности мореплавания), что присуще внутриведомственному контролю.

Изучение работы различных контрольно-надзорных органов в современный период позволяет прийти к выводу об определенном возрастании роли органов административного надзора по сравнению с другими органами специализированного и общего контроля. Это обусловлено спецификой их функций, когда мелочная опека повседневной работы подконтрольных объектов, команды сверху заменяются сокращением государственного вмешательства в деятельность организаций и проверкой лишь законности их функционирования.

Реализация судами в процессе конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства задач правосудия (статья 118 Конституции РФ) является основной, но не единственной функцией судов. В процессе реализации своих полномочий суды осуществляют и другую функцию - функцию судебного контроля. По своему содержанию она состоит не в разрешении споров в той или иной сфере деятельности, в рассмотрении жалоб граждан (административная юстиция), а в правовой оценке действий и решений органов исполнительной (в предусмотренных законом случаях и законодательной (представительной) власти), а также органов местного самоуправления, их должностных лиц, выявлении нарушений законности, прав и законных интересов юридических и физических лиц, принятии мер по восстановлению нарушенных прав и интересов, в привлечении виновных к ответственности. В рамки этой функции входит в компетенцию органов судебного контроля. Кроме того, наименование «надзор» применительно к судебной деятельности означало бы заимствование привычного названия у института надзора органов прокуратуры, что может внести определенную терминологическую путаницу.

Счетной Палате РФ, созданной в 1995 году в соответствии с новой концепцией государственной власти, принадлежит сегодня важнейшая роль. Палата обладает особым правовым статусом специализированного органа, призванного осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета (часть 5 статьи 101 Конституции РФ).

Однако анализ действующего законодательства свидетельствует о несоответствии российской системы внешнего государственного финансового контроля той, которая принята в большинстве стран с развитой рыночной экономикой, и не позволяет оценить правовой статус Счетной Палаты как высшего контрольного органа в связи с отсутствием в законодательстве фактических признаков такого органа, а также отсутствием указания о том, в отношении каких органов она обладает таким верховенством. Не существовавший ранее в нашей стране контроль со стороны Уполномоченного по правам человека, как и контроль со стороны Счетной Палаты РФ, является самостоятельной разновидностью государственного контроля, тесно примыкающей к парламентскому контролю (по способу формирования и наделения полномочиями), но имеющей высокую степень правовой «автономии» от Государственной Думы РФ.

Представляется, что об Уполномоченном Конституция РФ должна упоминать не через освещение компетенции Государственной Думы (пункт «д» части 1 статьи 103 Конституции РФ), а регулированием нового правозащитного механизма в самостоятельной статье.

Процесс рассмотрения жалоб и обращений граждан является одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций, при этом осуществляется обширный контроль за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения их решений, и только в том случае, если ранее гражданин обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но остался не согласен с принятым решением.

Поделитесь статьей с коллегами:
Похожие публикации