Конституционный статус местного управления и самоуправления. Административно-правовой статус органов местного самоуправления Выходные данные сборника

Конституционный статус местного управления и самоуправления. Административно-правовой статус органов местного самоуправления Выходные данные сборника

Ими являются выборные и иные органы местного самоуправ­ления, образуемые в городских, сельских поселениях и на других территориях. Структура органов местного самоуправления определя­ется населением самостоятельно. Определение статуса представитель­ных органов местного самоуправления относится к сфере Конститу­ционного права. Административным правом устанавливается статус органов местного самоуправления, осуществляющих функции управ­ленческого характера.

Общие правовые основы местного самоуправления, а следова­тельно и его отдельных звеньев, определяются Конституцией Рос­сийской Федерации, Федеральным законом от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,* другими федеральными законами, консти­туциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации.

В настоящее время компетенция органов местного самоуправле­ния в конкретных сферах и отраслях деятельности регламентируется также Законом РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправ­лении в РСФСР».

Важнейшими актами, разрешающими непосредственно принци­пиальные вопросы организации местного самоуправления, являются уставы соответствующих муниципальных образований. Основное со­держание устава муниципального образования определяется Феде­ральным законом об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации, в соответствии с которым в уставе, в частности указываются структура и порядок формирования органов местного самоуправления, наименование и полномочия выборных и других органов местного самоуправления, а также должностных лиц местного самоуправления.

Концепция правового регулирования местного самоуправления заключается в возможности многообразия организационных форм и статуса его органов в зависимости от конкретных условий. В соот­ветствии с этим органы местного самоуправления подразделяются на а) выборные органы, наличие которых в муниципальных образо­ваниях является обязательным; и б) другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. В уставах долж­ны определяться наименование органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования и компетенция органов мест­ного самоуправления и т.д. (см. ст. 17 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации).

Следует учитывать, что Конституционный Суд Российской Феде­рации в своем постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П обосновал возможность двухуровневой системы местного самоуправления, а так­же то, что на одном и том же уровне одновременно могут существо­вать органы местного самоуправления и органы государственной власти.

Кроме представительных органов, имеющих исключительные предметы ведения и полномочия, важным субъектом местного самоуп­равления является глава муниципального образования, должность ко­торого может быть предусмотрена в уставе. Глава является выборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образо­вания. Он избирается гражданами, проживающими на соответствую­щей территории или представительным органом из своего состава.

Глава муниципального образования наделяется собственной ком­петенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Он может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

Глава муниципального образования подотчетен населению и представительному органу местного самоуправления.

Что касается «иных органов местного самоуправления», то вопрос о необходимости и порядкеих создания, об их форме, компетенции и т.д.) решается в рамках местного самоуправления, но указания на этот счет должны содержаться в уставе муниципального образования.

Органы местного самоуправления наделяются правосубъектностью, в том числе административной, с тем, чтобы облегчить их ста­новление и развитие, которое находится фактически на начальной стадии. Однако детальное регламентирование местного самоуправле­ния несовместимо с его природой и целями.

Правовой статус органов местного самоуправления в самом общем виде характеризуется тем, что:

а) они отделены от государства, не входят в систему органов госу­дарственной власти, взаимодействуют с ними на основе законов;

б)их общий статус, принципы организации, основные варианты организационных форм, а также важнейшие полномочия установлены законами.

Более того, органы государственной власти Российской феде­рации и ее субъектов наделены достаточно широкими полномочиями в области местного самоуправления. Эти полномочия нацелены на решение вопросов формирования правовых основ местного самоуправления, укрепление правопорядка в его системе, а также гарантий мес­тного самоуправления. В частности, органы государственной власти Российской Федерации вправе принимать и изменять законы об общих принципах организации местного самоуправления; наделять органы местного самоуправления отдельными полномочиями и т.д. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации мо­гут принимать и изменять законы о местном самоуправлении; наде­лять органы местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации и т.д.;

в) реализуя исходные полномочия, закрепленные в Конституции Российской Федерации и других правовых актах, они могут вступать в различные, в том числе административно-правовые отношения.

Органы местного самоуправления управляют муниципальным хо­зяйством, распоряжаются имуществом и объектами муниципальной собственности, разрабатывают местный бюджет, обеспечивают его исполнение и выполняют другие исполнительно-распорядительные функции.

Характер полномочий органов местного самоуправления, закреп­ленных федеральным законом об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» позволяет сделать вы­вод, что современный статус этих органов характеризует их во многом в качестве государственных. Не могут быть иными, кроме как госу­дарственными, например, полномочия органов местного самоуправ­ления принимать решения, обязательные для исполнения всеми рас­положенными на территории муниципального образования предприя­тиями, учреждениями и организациями независимо от их организаци­онно-правовых форм; издавать правовые акты; осуществлять госу­дарственную регистрацию предприятий, предоставлять налоговые и иные льготы и преимущества предприятиям; применять меры административной ответственности; устанавливать местные налоги и сборы и т.п. Все это непременные атрибуты государственности.

Является тот или иной орган государственным или негосударственным определяется не формальным декларированием этого, а сущ­ностью его полномочий. Значительный объем полномочий органов ме­стного самоуправления имеет государственно-правовой характер.

В принципе такое положение отнюдь не противоречит закону. В соответствии с Федеральным законом об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы" местного самоуправления.

Однако делегированное правомочие издавать правовые акты ка­сается не отдельных вопросов, а всех, отнесенных к ведению органов местного самоуправления.

В соответствии с вышеназванным законом органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принима­ют (издают.) правовые акты. Их наименование и виды, порядок принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Феде­рации. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу после их офи­циального опубликования (обнародования).

В дальнейшем статус органов местного самоуправления будет уточняться законами субъектов Российской федерации о регулирова­нии осуществления местного самоуправления, принятие которых пре­дусматривается Законом об общих принципах организации местного самоуправления;

г) органы местного самоуправления на конституционной основе могут наделяться законом отдельными государственными полно­мочиями с передачей для их осуществления материальных и финансо­вых средств.

Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Однако государственное влияние на органы местного самоуправ­ления к этому не сводится. Они функционируют в соответствии с тре­бованиями законности и в режиме общего правопорядка, должны под­чиняться общеобязательным правилам, а надзор и контроль за ними осуществляют государственные органы (по вопросам экологии, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и т.д.);

д) Конституция Российской Федерации предоставляет органам местного самоуправления право решать самостоятельно вопросы мест­ного значения, владения, пользования и распоряжения муниципаль­ной собственностью;

е) общие принципы и гарантии местного самоуправления, уста­новленные Конституцией Российской Федерации, федеральными за­конами не могут быть произвольно ограничены какими-либо органами государственной власти. Местное самоуправление гарантируется пра­вом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государствен­ной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федераль­ными законами.

Федеральный закон об общих принципах организации местного управления в Российской Федерации к числу гарантий относит особый порядок отмены и признания недействительными актов органов мест­ного самоуправления, а также актов, нарушающих права местного са­моуправления.

Решения органов местного самоуправления могут быть отменены только органами их принявшими либо признаны недействительными по решению суда.

Судом могут быть признаны также недействительными акты го­сударственных органов и государственных должностных лиц, а также органов местного самоуправления и должностных лиц, нарушающих права местного самоуправления.

Упомянутый закон предусматривает возможность участия насе­ления в осуществлении местного самоуправления в форме терри­ториального общественного самоуправления. Его суть проявляется в том, что: оно организуется на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, а составляющих часть этой терри­тории (микрорайон, квартал, улица); по месту жительства граждан; для самостоятельного и под свою ответственность осуществления соб­ственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального мест­ного самоуправления.

В последнее время в Российской Федерации осуществляются масштабные преобразования системы управления государством: проводятся административная и муниципальная реформы, совершенствуются межбюджетные отношения, укрепляется вертикаль государственной власти. Одной из основ российской государственности должно стать реальное местное самоуправление, базирующееся на учете жизненно важных интересов населения и их активном участии в управлении.

Как указывается в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления», органы власти местного самоуправления обеспечивают одновременно и эффективное и приближенное к гражданам управление.

В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление - это совокупность организационных форм в рамках муниципального образования, посредством которых обеспечивается решение вопросов местного значения. Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования доверяет решать вопросы непосредственного обеспечения своей жизнедеятельности. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 27.05.2014) вносит серьезные изменения в структуру органов местного самоуправления, которые касаются как самой структуры таких органов, так и способов наделения их полномочиями, порядка их формирования.

Органы местного самоуправления являются ядром организационной основы местного самоуправления. В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть в системе местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. В указанной статье не сказано конкретно, какие это органы. Данное положение находит свое развитие в ч. 2

ст. 130 Конституции РФ, где органы местного самоуправления подразделены на выборные и другие. Это означает, что выборные органы местного самоуправления должны формироваться в обязательном порядке, причем их формирование должно осуществляться только путем прямого волеизъявления жителей соответствующего муниципального образования. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется гражданами самостоятельно. Что касается других органов местного самоуправления, то их Конституция РФ не называет. Такое право Основной Закон предоставляет федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и самим муниципальным образованиям без указания таковых.

Нормы Конституции РФ о наименовании органов местного самоуправления называют выборные и другие органы, а это означает, что данные нормы могут и должны получить развитие в других нормативных правовых актах. Такие акты в виде законов приняты на уровне Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает обязательное создание не только представительных, но и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 34 данного Закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительнораспорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных вышеуказанным Федеральным законом.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Таким образом, данный Закон устранил существенный пробел относительно исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления формируются для организации управления на соответствующей территории обеспечения жизнедеятельности жителей, проживающих в границах муниципального образования. Реализация функций органами местного самоуправления осуществляется двумя способами: правовым и организационным.

Правовой способ включает в себя процесс подготовки и принятия решений, организационный - предполагает использование структуры органов и их организаторских возможностей для выполнения принятых решений и доведения их результатов до жителей муниципального образования.

На органы местного самоуправления возложены функции комплексного развития инфраструктуры территорий. Причем функции, возложенные на эти органы законами, уставами муниципальных образований, они осуществляют самостоятельно, без вмешательства государственных органов. Конституция РФ (ст. 12) определила относительную самостоятельность органов местного самоуправления: они не входят в систему органов государственной власти.

В своей деятельности органы местного самоуправления руководствуются принципами взаимодействия с другими субъектами правоотношений, складывающихся в системе местного самоуправления. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований имеют специальные статьи и нормы о взаимодействии органов местного самоуправления с государственными органами. Такое взаимодействие закреплено не только в законах и уставах, оно все больше проявляется в практической деятельности органов местного самоуправления. Это означает, что органы местного самоуправления и государственные органы реализуют сходные функции.

Структуру органов местного самоуправления составляют отдельные органы местного самоуправления - представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные и др.

В свою очередь исполнительно-распорядительные органы подразделяются на органы обшей компетенции (администрации, мэрии и т.д.) и органы специальной компетенции (отделы, управления здравоохранения, образования, культуры, коммунально-бытового обслуживания, жилищного хозяйства и др.). Последние реализуют отраслевые функции, т.е. занимаются специальной работой по направлениям, входящим в задачи местного значения.

Конституция РФ не устанавливает какой-либо структуры органов местного самоуправления, указывая лишь, что местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в различных организационных формах.

Конституция РФ устанавливает, что население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Но это конституционное положение до 2003 г. не было развито и уточнено ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве субъектов Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решил данную проблему. В структуру органов местного самоуправления целесообразно включать также органы территориального общественного самоуправления, которые формируются населением для решения задач местного значения. К ним относятся советы, комитеты и другие органы территориального общественного самоуправления. Данный Закон определил, что в структуру органов муниципального образования должны входить контрольный орган муниципального образования, а возможно, и избирательная комиссия муниципального образования.

Цель образования контрольного органа муниципального образования состоит в осуществлении профессионального контроля за исполнением местного бюджета: предварительного, текущего, итогового. Помимо контроля за исполнением бюджета контрольный орган вправе наблюдать за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Таким образом, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Нормы Конституции РФ о наименовании органов местного самоуправления называют выборные и другие органы, т.е. данные нормы могут и должны получить развитие в других нормативных правовых актах. Такие акты в виде законов приняты на уровне Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает обязательное создание не только представительных, но и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Как отмечалось, в соответствии с Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом не допускается осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

Административно-правовой статус органов местного самоуправления регламентируется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставами (основными законами) субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.

Так, к вопросам местного самоуправления на основании устава городского округа могут относиться:

  • 1) формирование, утверждение, исполнение бюджета города и контроль за исполнением данного бюджета;
  • 2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа;
  • 3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;
  • 4) организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
  • 5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
  • 6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
  • 7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;
  • 8) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа;
  • 9) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;
  • 10) организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;
  • 11) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;
  • 12) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;
  • 13) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
  • 14) организация оказания на территории городского округа первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
  • 15) создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
  • 16) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек городского округа;
  • 17) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;
  • 18) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе;
  • 19) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа;
  • 20) обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа;
  • 21) создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения;
  • 22) формирование и содержание муниципального архива;
  • 23) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
  • 24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
  • 25) организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа;
  • 26) утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генерального плана городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа;
  • 27) выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (в ред. от 28.12.2013);
  • 28) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;
  • 29) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
  • 39) создание, содержание и организация деятельности аварийно- спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа;
  • 31) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа;
  • 32) организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа;
  • 33) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
  • 34) создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства;
  • 35) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе;
  • 36) осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничениях использования таких водных объектов;
  • 37) создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

Также органы местного самоуправления имеют право на:

  • 1) создание музеев;
  • 2) участие в организации и финансировании проведения на территории городского округа общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет;
  • 3) создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования;
  • 4) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;
  • 5) осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности;
  • 6) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории городского округа;
  • 7) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории городского округа;
  • 8) создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории городского округа первичной медико-санитарной помощи.

Органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъекта Федерации, только за счет собственных доходов бюджета (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).

Органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта Федерации. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых бюджету города субвенций из соответствующих бюджетов. В случае если выделенных материальных и финансовых средств недостаточно для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий, органы местного самоуправления вправе дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства на осуществление переданных им отдельных государственных полномочий.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают следующими полномочиями:

  • 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
  • 2) установление официальных символов образования;
  • 3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
  • 4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
  • 5) регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;
  • 6) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, главы администрации, голосования по вопросам изменения границ внутри территориальных образований;
  • 7) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном действующим законодательством;
  • 8) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
  • 9) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
  • 10) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов городской Думы, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;
  • 11) иными полномочиями в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Федерации и уставом муниципального образования.

Полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно.

Таким образом, органы местного самоуправления:

  • отделены от государства, не входят в систему государственной власти, взаимодействуют с органами исполнительной власти на основе права;
  • их общий статус, принципы организации, основные варианты организационных форм, полномочия установлены законодательством;
  • могут вступать в различные административно-правовые отношения;
  • могут быть наделены отдельными государственными полномочиями (финансового и материального характера);
  • имеют право, предоставленное им Конституцией РФ, решать самостоятельно вопросы местного значения, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

Общие принципы и гарантии местного самоуправления не могут быть произвольно ограничены какими-либо органами государственной власти.

Следовательно, рассматривая правовой статус органов местного самоуправления и их компетенции, следует исходить из общей цели существования местного самоуправления. Цель создания местного самоуправления - уход от централизации власти в государстве. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то само собой исключается всякое творчество на местах, и в конце концов власть сводится к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного не подчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления.

Исходя из цели существования местного самоуправления можно сформулировать общественные задачи этого социального института:

  • 1. Преодоление апатии населения к участию в решении проблем местного уровня.
  • 2. Обеспечение гарантий участия в местном самоуправлении для желающих.
  • 3. Осуществление взаимодействия с другими сообществами.

Соответственно можно сформулировать вопросы местного значения, которые вправе решать органы местного самоуправления.

Конституция РФ подробно оговаривает компетенцию государственных органов, как федеральных, так и органов субъектов Российской Федерации. Закрепляя в п. 1 ст. 132 компетенцию органов местного самоуправления, Конституция РФ, однако, не дает развернутого перечня вопросов местного уровня, а лишь говорит, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения. Таким образом, можно предположить, что компетенция органов местного самоуправления начинается там, где заканчивается компетенция органов государственной власти.

Четко выраженный в конституционной норме принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое, не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом, и тем более не может быть отменено ни в административном, ни в судебном порядке.

Федеральное законодательство содержит перечень вопросов местного значения, которые вправе решать органы местного самоуправления. Они могут быть классифицированы следующим образом:

  • 1. Организационно-административные вопросы :
  • 1) принятие и изменение устава местного самоуправления, контроль за его выполнением;
  • 2) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
  • 3) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
  • 4) организация и содержание муниципальных архивов;
  • 5) организация и содержание муниципальной информационной службы;
  • 6) создание условий для деятельности средств массовой информации;
  • 7) обеспечение социальной поддержки и поддержание занятости населения;
  • 8) участие в охране окружающей среды на территории местного образования;
  • 9) обеспечение противопожарной безопасности, организация муниципальной пожарной службы.
  • 2. Экономические вопросы.
  • 1) владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью. Муниципальная собственность согласно Гражданскому кодексу РФ - это имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления;
  • 2) местные финансы (формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов);
  • 3) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
  • 4) регулирование планировки и застройки территории муниципального образования;
  • 5) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых; недр для строительства подземных сооружений местного значения;
  • 6) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
  • 7) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
  • 8) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
  • 9) организация утилизации и переработки бытовых отходов;
  • 10) организация транспортного обслуживания населения, обеспечения услугами связи.
  • 3. Вопросы социально-культурного значения :
  • 1) содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;
  • 2) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного и профессионального среднего образования;
  • 3) организация, содержание и развитие учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
  • 4) создание условий для жилищного и социально-культурного развития;
  • 5) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
  • 6) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
  • 7) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
  • 8) создание условий для деятельности учреждений культуры;
  • 9) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
  • 10) создание условий для организации зрелищных мероприятий;
  • 11) создание условий для развития физкультуры и спорта в местном сообществе.
  • 4. Вопросы государственного значения, которые могут быть переданы органам местного самоуправления. Конституцией РФ предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Наделение полномочиями может осуществляться двумя способами:

  • 1) передача - способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления;
  • 2) делегирование - предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Рассматривая вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, надо иметь в виду ряд положений:

  • 1. В соответствии с Конституцией РФ наделение полномочиями производится только законом. Но так как определение правового статуса местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, передача полномочий осуществляется законом или актами субъектов Федерации, обладающими соответствующей юридической силой.
  • 2. Объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик. Не случайно в Конституции РФ говорится об отдельных государственных полномочиях, хотя критерии оценки этого найти крайне сложно.
  • 3. Наделение полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для российской практики условие, гарантирующее само выполнение полномочий и продолжение осуществления местным самоуправлением присущих ему главных функций.
  • 4. Государство оставляет за собой право контроля за реализацией этих полномочий. Такой контроль по общему правилу означает возможность соответствующих органов: давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать решения, принимаемые органами местного самоуправления, не только с точки зрения законности, но и по мотивам их целесообразности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения.
  • 5. Государственное влияние не сводится только к контролю, оно функционирует в соответствии с требованиями законности, в режиме общего правопорядка.

Подводя итог рассмотрению вопросов общей правовой регламентации деятельности органов местного самоуправления, отметим, что правовое положение органов местного самоуправления, как и государственных органов, определяется:

  • функциональным предназначением (основные направления деятельности);
  • властными полномочиями, т.е. совокупностью прав и обязанностей, закрепляемых в Конституции РФ и действующем законодательстве;
  • структурой;
  • основными формами работы;
  • порядком формирования и реформирования.

Представительные органы по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные и нормотворческие функции, которые заключаются в выявлении и формировании интересов населения муниципального образования, т.е. в выработке на основе обсуждения и согласия большинства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования. Такие стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направленных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут быть выборными и невыборными (назначаемыми).

Поскольку органы местного самоуправления являются органами народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно

(путем выборов и референдума) или через представителей, формирование невыборных органов местного самоуправления должно быть, хотя бы косвенно, связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим невыборными органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), получившими свои полномочия в ходе непосредственного волеизъявления граждан (представительный орган, глава муниципального образования).

Следует иметь в виду, что выборность и невыборность органов местного самоуправления является лишь признаком их разграничения по порядку образования и не дает полного представления об их функциональном назначении.

По назначению или компетенции органы местного самоуправления подразделяются на органы общей и специальной компетенции. Общей компетенцией обладают представительные органы, глав муниципальных образований, местные администрации. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации. Компетенция - это круг постоянных и устойчивых полномочий, отраженных в нормативных правовых актах местного самоуправления.

По способу принятия решений органы местного самоуправления могут быть коллегиальными и единоличными.

Представительный орган интегрирует интересы различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. В муниципальном образовании могут формироваться наряду с представительным органом иные коллегиальные органы для выполнения отдельных функций местного самоуправления. Однако по закону они не могут выполнять те функции, которыми наделены представительные органы.

Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности.

В основе организации и деятельности органов местного самоуправления лежат принципы, которые находят свое отражение в Конституции РФ и действующем законодательстве, в частности:

  • 1) демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления;
  • 2) разделение властей;
  • 3) территориальная организация органов местного самоуправления;
  • 4) самостоятельность (обособленность) органов местного самоуправления;
  • 5) властный характер деятельности органов местного самоуправления.

Демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления отражает сущность этих органов, которые должны быть органами власти, максимально приближенными к населению муниципального образования, готовыми выражать его насущные интересы и решать каждодневные проблемы, возникающие у граждан Российской Федерации по месту их жительства.

Принцип разделения властей , закрепленный в ст. 10 Конституции РФ, является важнейшим принципом организации и деятельности государственных органов. Согласно указанному принципу ни один государственный орган не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для него Конституцией РФ и другими законами. Действуя в этих пределах, государственные органы имеют возможность взаимодействовать между собой, уравновешивать друг друга, контролировать работу органов иных ветвей власти, указывать на нарушение закона. Все это необходимо для обеспечения демократического развития общества, функционирования механизма сдержек и противовесов, предотвращения чрезмерной концентрации, монополизации власти одним органом (должностным лицом).

Принцип территориальной организации органов местного самоуправления вытекает из положений ч. 1 ст. 131 Конституции РФ о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Это означает, что Конституция РФ, признавая городские и сельские населенные пункты в качестве территориальной основы местного самоуправления, допускает одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях.

Принцип самостоятельности (обособленности) органов местного самоуправления основывается на положениях Конституции РФ о том, что местное самоуправление является самостоятельной отдельной формой народовластия. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены правовые гарантии обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Принцип властного характера деятельности органов местного самоуправления находит свое отражение в положениях ст. 7 указанного Закона о том, что:

  • 1) муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования;
  • 2) за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Структура органов местного самоуправления в соответствии со ст. 131 Конституции РФ определяется населением самостоятельно. Население может утвердить структуру органов местного самоуправления на местном референдуме. Решение о структуре органов местного самоуправления может быть принято представительным органом муниципального образования и закреплено в уставе муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления - это элемент их системы, которой охватываются не только набор органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы. Кроме того, в систему наряду со структурой органов местного самоуправления могут входить органы, которые наделяются признаками, свойственными государственным органам, и нацелены на выполнение отдельных государственных полномочий.

Согласно п. 1 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в структуру органов местного самоуправления входят: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления, порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти . Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Термины «муниципальный» и «местный» применяются в отношении органов местного самоуправления , предприятий , учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления, в качестве однородных. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления в рамках собственной компетенции являются самостоятельными и независимыми от действий и решений органов государственной власти РФ и субъектов РФ . Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за ненадлежащее исполнение (неисполнение) своих полномочий.

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии суставом муниципального образования . Это значит, что в гражданско-правовых и иных частноправовых отношениях на органы местного самоуправления распространяются нормы российского законодательства, касающиеся юридических лиц. Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты , создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения. Муниципальные органы выступают от имени муниципальных образований и собственными действиями могут приобретать и осуществлять личные неимущественные и имущественные права и обязанности в предпринимательской сфере, выступать в суде в качестве истца или ответчика.

Наличие органов местного самоуправления, самостоятельных и независимых в своей деятельности от органов государственной власти, является проявлением организационной самостоятельности местного самоуправления. В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» подразумевается государственная поддержка местного самоуправления: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в

А. А. Старовойтов *

ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОМ СТАТУСЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Органы местного самоуправления обладают широкой правосубъектностью, выступая участниками общественных отношений, урегулированными нормами конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного, экологического и других отраслей права. Подобная комплексность определена природой местного самоуправления и связана с реализацией задач и функций во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной и других.

При всем многообразии научных исследований по вопросам местного самоуправления совершенно нет работ, посвященных исследованию административного статуса органов местного самоуправления. Вместе с тем, эта проблема имеет важное научно-практическое значение, особенно в плане участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий, взаимодействия с органами государственной исполнительной власти. Важность ясного понимания рассматриваемой проблемы особенно актуализируется сегодня, в процессе очередного этапа муниципальной реформы, связанной с реализацией Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф31 и нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации.

Следует отметить, что административный статус органов местного самоуправления является частью их общего правового статуса, но образуют его не все права и обязанности данных органов в своей совокупности,2 а только те из них, которые связаны с административным правом, с участием местных органов в государственном управлении, с теми взаимоотношениями, в которые они вступают с органами государственной исполнительной власти. Нельзя не учитывать и то, что сама концепция местного самоуправления базируется на самостоятельности и организационном обособлении местного самоуправления и его органов в системе управления обществом и государством. Так, согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, следовательно, они не могут рассматриваться как структурные подразделения государственной системы управления.

*Кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой административного и уголовного права Северо-Западной академии государственной службы.

2 К примеру, дайджест полномочий органов местного самоуправления, подготовленных Управлением Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, включает в себя 16 сборников.

А. А. Старовойтов

С другой стороны органы, местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами исполнительной власти, реализуя отдельные государственные полномочия на местном уровне, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ.

Следовательно, участие органов местного самоуправления в административно-правовых отношениях возможно, однако лишь в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом либо законом субъекта Федерации. Только при этих условиях органы местного самоуправления составляют необходимое дополнение механизму государственной администрации, участвуя в реализации исполнительной власти в масштабе государства и его субъектов по конкретным государственным полномочиям, неся за это ответственность перед государством.

В частности, органы местного самоуправления организуют запись актов гражданского состояния, осуществляют опеку и попечительство от лица государства, участвуют в осуществлении воинского учета и военной мобилизации, в формировании избирательных комиссий, в обеспечении проведения выборов в органы государственной власти, в проведении государственных референдумов и т. д. Не отстают и субъекты Российской Федерации, в нарушение принципа субсидиарности, буквально сбрасывающие на них свои отдельные полномочия.

Не случайно в литературе по административному праву было высказано мнение о том, что «характер полномочий органов местного самоуправления, закрепленных муниципальным законодательством, позволяет сделать вывод о том, что современный статус этих органов характеризует их во многом как государственных».1

Трудно с этим согласиться. Отсутствие партнерского взаимодействия между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, жесткая привязка местного самоуправления к экономическим и политическим интересам субъекта Федерации - это, скорее, исключение, чем правило. Подобный вывод не дают сделать уже упоминавшиеся статьи 12 и 132 Конституции РФ. Их менее всего можно признать формальным декларированием статуса органов местного самоуправления в Основном 3аконе нашей страны. Не позволяют сделать такой вывод и закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Неточности воспроизведения конституционно-правовых норм в федеральном отраслевом законодательстве объясняются, прежде всего, устарелостью его многих актов, принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации. Противоречивость и наличие пробелов в законодательстве субъектов Российской Федерации скорее следует отнести либо к досадным недоработкам самого законодателя, либо к желанию региональных элит уклониться (в силу

1 См. например: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 162.

разных причин, может быть, достаточно обоснованных) от точной реализации положений федерального законодательства о местном самоуправлении.

Сделаем вывод. Органы местного самоуправления по своей природе не являются субъектами государственного управления, поскольку их деятельность не связана с реализацией задач и функций государственно-управленческой деятельности. В силу этого они не могут быть и участниками правоотношений по поводу практической реализации не принадлежащих им функций и обеспечивающих их полномочий.

Не должно вводить в заблуждение и наличие у органов местного самоуправления юридически властных полномочий подчинять поведение населения, иных субъектов муниципальных правоотношений своим односторонним волеизъявлениям, исключающим юридическое равенство участников. Здесь определяющим является тот факт, что местное самоуправление является самостоятельным уровнем власти, но власти негосударственной - муниципальной. Подтверждением этому являются действующие конституционные нормы, установившие, что публичная власть в России осуществляется на трех уровнях - двух уровнях государственной власти (федеральном и субъектов Федерации) и уровне местного самоуправления. Стало быть, органы местного самоуправления могут быть участниками правоотношений по поводу практической реализации задач и функций государственно-властной деятельности только путем наделения их законом (федеральным либо субъекта Федерации) специальными полномочиями исполнительно-распорядительного характера, выражающими целевое назначение государственно-властной деятельности.

Все нормы, регламентирующие участие органов местного самоуправления в административно-правовых отношениях, при определенной условности, можно объединить в три блока.

Первый охватывает права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с их прямым участием в государственно-управленческой деятельности. В данном случае органы управления муниципальных образований непосредственно в соответствии с законом осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, действуя по поручению и от имени государства, выражая его волю, участвуя в выполнении функций государства.

Второй блок составляют нормы, принимаемые органами исполнительной власти и регламентирующие конкретные формы и пределы участия органов местного самоуправления и их должностных лиц в государственном управлении.

В третий блок можно включить нормы, требующие от органов государственной власти, их должностных лиц осуществления мер, связанных с поддержкой и государственной гарантированностью местного самоуправления, создания условий для его практического осуществления.

Для того чтобы стать субъектом административных правоотношений, органы местного самоуправления должны обладать административной правосубъектностью, слагающейся из административной правоспособности и административной дееспособности.

А. А. Старовойтов

Определяющим моментом является понятие административной правоспособности. Дело в том, что органы местного самоуправления обладают общей правоспособностью, связанной с основным назначением местного самоуправления - решением вопросов обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенных к их ведению. Сегодня перечень предметов ведения местного самоуправления закреплен в ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»,1 в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований. Следовательно, только в этих рамках органы местного самоуправления могут приобретать комплекс специфических юридических прав и обязанностей и нести ответственность за их реализацию. Кроме того, как явствует из указанных предметов ведения местного самоуправления, органы местного самоуправления не могут быть наделены собственной административно-властной компетенцией, т. е. не могут приобретать административно-правовые права и обязанности и нести юридическую ответственность за их реализацию в сфере государственного управления.

Исходя из этого, административно-правовой статус органов местного самоуправления определяется теми полномочиями, которыми наделяют их федеральные или региональные законы, регламентируя их права и обязанности в сфере государственного управления.

Реализуя свой административно-правовой статус, органы местного самоуправления вступают в самые разнообразные административные правоотношения. Они возникают, изменяются или прекращаются в связи с выполнением возложенных на них законом отдельных государственных полномочий, а также по факту нарушения своих административно-правовых обязанностей перед государством.

Здесь не менее важен вопрос о субъектах административно-правовых отношений. Само муниципальное образование таким субъектом не признается. Не выступает в качестве субъекта и представительный орган местного самоуправления. Таковым является местный исполнительный орган, т. е. администрация муниципального образования. Руководителями администрации могут быть как глава муниципального образования, если такая должность предусмотрена уставом муниципального образования, либо глава администрации. В управленческом смысле администрация муниципального образования есть глава муниципального образования (глава администрации) и подчиненные ему управленческие структуры, возглавляющиеся соответствующими должностными лицами. В конкретных управленческих отношениях именно они представляют органы управления администрации и действуют от их имени.

Администрация осуществляет управленческие функции внутри муниципального образования в пределах, предоставленных ей федеральным законодательст-

1 См.: Российская газета. 1995. 1 сентября; 1996. 25 апреля, 4 декабря; 1997. 20 марта; 2000. 8 августа; 2002. 26 марта; 2003. 16 декабря.

вом, законодательством субъекта Федерации и уставом муниципального образования, а также вступает во внешние административные правоотношения с органами исполнительной власти и иными субъектами административного права.

Обратим внимание, что в этих условиях администрация муниципального образования, ее органы и должностные лица могут быть участниками только внешних административных правоотношений. Внешних - потому что органы местного самоуправления по своей конституционно-правовой природе не наделены правом осуществлять от своего имени государственное управление, и не обладают для этого соответствующими государственно-властными полномочиями. Иными словами, они не воздействуют на подведомственную им управляемую среду от имени государства. Но административную ответственность в соответствии с законом они несут. К примеру, за нецелевое использование бюджетных средств виновные должностные лица муниципальной администрации могут быть подвергнуты административному штрафу в размере от 40 до 50 МРОТ, за грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и предоставления бухгалтерской отчетности предусмотрен штраф от 20 до30 МРОТ.

В случае же наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в их статусе происходят существенные изменения. Прежде всего, они затрагивают его функционально-содержательную сторону. Появляются новые задачи, расширяющие социальное назначение муниципального органа постоянно или на определенном отрезке времени; возникают новые управленческие функции, отражающие прямую связь с государством, государственным управлением, применяются новые виды и формы управленческой деятельности, которые этот орган должен осуществлять применительно к соответствующим объектам управления, число которых может быть также расширено.

Серьезно меняется компетенция органа, находящая отражение в новых предметах ведения, в появлении административных прав и обязанностей, в том числе права издания обязательных административно-правовых актов по закрепленным законом вопросам. Происходят изменения в содержании и формах ответственности, в первую очередь, перед государством. Органы государственной власти получают право прямого контроля и надзора за качеством исполнения органами местного самоуправления предоставленных государственных полномочий. При этих условиях органы местного самоуправления становится субъектом как внешних, так и внутренних административных правоотношений.

С учетом сказанного представляется необходимым высказаться по следующему вопросу. Как уже отмечалось, органы местного самоуправления не обладают правом применения административных мер принуждения по отношению к населению муниципальных образований. Но можно ли утверждать, что такой необходимости на этом уровне власти нет? КоАП РСФСР содержал ст. 1933, которая предоставляла возможность привлечения в судебном порядке к административной ответственности лиц, не выполняющих решения, принятые на местном референдуме, собраниях (сходах) граждан, решения органов местного само-

Д. А. Лисовицкий

управления и должностных лиц местного самоуправления. В новый КоАП РФ1 данная статья федеральным законодателем не была включена.

Отказ от включения данного состава в новый КоАП РФ резко снижает государственные гарантии осуществления местного самоуправления, поскольку затрудняет проведение в жизнь решений, принимаемых муниципальными органами. Иных возможностей добиваться надлежащего исполнения физическими и юридическими лицами принимаемых решений у муниципальных органов нет. Эта проблема может быть снята региональным законодателем путем принятия соответствующего закона. В соответствии с ч. 2. ст. 22.1. КоАП РФ дела такого рода могут рассматриваться мировыми судьями. В качестве меры наказания применяется предупреждение или штраф (ст. 3.2. КоАП РФ).

Д. А. Лисовицкий *

ПУБЛИЧНЫЕ И ЧАСТНЫЕ ИНТЕРЕСЫ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:

О НЕКОТОРЫХ ПОДХОДАХ К ИССЛЕДОВАНИЮ ВОПРОСА

Суждение о том, что публичная власть это сфера реализации различных интересов и, зачастую, интересов с «противоположными векторами», имеет непосредственное отношение и к ее нижнему, муниципальному, уровню. Изучение этих интересов, а точнее правовых форм их выражения, закрепления и защиты, а также юридических механизмов реализации таких интересов, позволит по-иному представить значительное число проблем, существующих в муниципальной сфере. Новый взгляд на сложную ситуацию зачастую бывает не только оправданным, но и необходимым. То, что такая необходимость имеет место - очевидно. Иначе нам следовало бы констатировать, что развитие местного самоуправления проходит успешно (уже на протяжении пятнадцати лет), и проблем у муниципальной власти меньше день ото дня. К сожалению, это не так.

1. Что такое «интерес»? Известно, что «интерес» - категория общенаучная. При этом большинство исследователей этого понятия (независимо от области исследования) сходятся во мнении о том, что интерес всегда характеризуется направленностью и проявляется через отношение субъекта к чему-либо. В качестве иллюстрации можно привести общее социологическое определение интереса. Под таковым понимается «объективное отношение общества, класса или отдельного человека к условиям собственной жизни и наличным потребностям, побуж-

*СЗ РФ. 2002. №1. Ст. 1.

* Кандидат юридических наук, Северо-западная академия государственной слжбы.

Понятие органов местного самоуправления. Местное самоуправление представляет собой организационную форму осуществления населением власти на местах, которая призвана обеспечивать самостоятельное решение гражданами, проживающими на той или иной территории муниципального образования (города, сельского поселения и др.), вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В соответствии с Конституцией, Федеральным законом от 12 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами:

1) путем референдума, выборов, через собрания, сходы, другие формы прямого волеизъявления;

2) через выборные и другие органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Органы местного самоуправления - муниципальные органы - это наделенные полномочиями органы по непосредственному, оперативному управлению муниципальной собственностью, финансами, хозяйственной, социально-культурной и иными сферами жизнедеятельности местного значения.

Виды органов местного самоуправления. Органами местного самоуправления в городах, поселках, станицах, районах (уездах), сельских округах (волостях) и других муниципальных образованиях, устанавливаемых субъектами Российской Федерации, являются: выборные органы, образуемые в соответствии с законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Компетенция органов местного самоуправления определяется законами и уставами муниципальных образований. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Выборный, представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования.

В исключительном ведении представительных органов находятся:

Принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования;

Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;


Принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов;

Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

В отдельных поселениях уставом муниципального образования может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установ-

ленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях этого органа. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.

Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Срок полномочий выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица не может быть меньше двух лет. Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица. Уставами муниципальных образований может быть предусмотрена возможность отзыва населением выборного должностного лица местного самоуправления.

Выборные должностные лица местного самоуправления, так же как депутаты и члены выборных органов местного самоуправления, на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды этих актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определя- ,

ются уставом муниципального образования. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования. А лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяются уставом муниципального образования. Время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе.

Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы, осуществления местною самоуправления. К указанным формам относятся: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

По вопросам местного значения может проводиться соответствующий референдум. Решение о его проведении принимается представительным органом местного управления по собственной инициативе или по требованию населения. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно. Принятое на нем решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию.

Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления.

Муниципальные выборы депутатов, членов иных выборных

органов местного самоуправления, выборных должностных лиц

местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего

равного и прямого избирательного права при тайном голосова

нии при обеспечении установленных законом избирательных

прав граждан. (^

В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан в порядке, установленном уставом муниципального образования. Собрание (сход) граждан считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы и должностные лица обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. Законодательством может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. Указанные органы могут быть юридическими лицами. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

Наряду с указанными выше формами участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих законодательству.

Гарантии местного самоуправления. Деятельность органов местного самоуправления гарантируется предоставлением им права на судебную защиту, права на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых

органами государственной власти, а также в связи с неправомерными действиями этих органов. Они обладают правом самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью, которая не может быть передана в собственность государства без согласия органов местного самоуправления или без решения суда.

Решения органов местного самоуправления и должностных лиц, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены органами (должностными лицами), их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Неисполнение или ненадлежащее исполнение актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет юридическую ответственность.

Перечисленные и иные гарантии призваны обеспечить правовыми средствами организационную, материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления в реализации возложенных на них задач и функций, в обеспечении защиты прав органов местного самоуправления.

Наряду с гарантиями законодательство устанавливает ответственность органов местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

Ответственность перед населением наступает в результате

утраты доверия населения. Ответственность перед государством

наступает в случае нарушения органами местного самоуправле

ния и должностными лицами этих органов законодательства,

устава муниципального образования. В случае нарушений орган

государственной власти может обратиться в суд за заключением

о признании несоответствия деятельности органа местного само

управления, выборного должностного лица местного самоуправ

ления законодательству, уставу муниципального образования.

Заключение суда о признании несоответствия деятельности ор

гана местного самоуправления законодательству или уставу му

ниципального образования является основанием для решения

компетентными органами о прекращении полномочий соответст

вующего органа местного самоуправления, выборного должност

ного лица и для назначения новых выборов.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Похожие публикации